यह लेख Ishani Khanna और Kaushiki Keshari द्वारा लिखा गया है। इस लेख में भारतीय संविधान के अनुच्छेद 12 के तहत हवाईअड्डा प्राधिकरण (अथॉरिटी) का विश्लेषण किया गया है। इस लेख का अनुवाद Sakshi Gupta के द्वारा किया गया है।

सार

भारत का संविधान सर्वोच्च आदेश है। संविधान भारत के प्रत्येक नागरिक को कुछ मौलिक अधिकारों का आश्वासन देता है। इस लेख के तहत अनुच्छेद 12 पर विस्तार से चर्चा की गई है जो ‘राज्य’ शब्द पर केंद्रित है, जो स्पष्ट रूप से यह समझने में मदद करता है कि ‘राज्य’ शब्द में वास्तव में क्या शामिल है। यह तय करना महत्वपूर्ण है कि कौन से निकाय (बॉडी) राज्य की परिभाषा के तहत आते हैं ताकि यह तय किया जा सके कि बोझ कौन वहन करेगा। संविधान के निर्माताओं ने ‘राज्य’ शब्द को व्यापक अर्थों में परिभाषित किया है, जिसे आमतौर पर मान्यता प्राप्त है। कार्यपालिका (एग्जिक्यूटिव), साथ ही संघ और राज्य के विधायी (लेजिस्लेटिव) अंग, ‘राज्य’ शब्द में शामिल हैं। यह लेख इस मुद्दे पर केंद्रित है कि क्या भारतीय हवाईअड्डा प्राधिकरण, भारतीय संविधान के अनुच्छेद 12 के तहत ‘राज्य’ की परिभाषा के अंदर आता है। यह समझने के लिए विभिन्न परीक्षण निर्धारित किए गए हैं कि कौन से प्राधिकारी ‘राज्य’ के अंदर आएंगे।

परिचय

भारतीय संविधान का अनुच्छेद 12 केवल संविधान के भाग III में प्रयुक्त ‘राज्य’ शब्द पर केंद्रित है। इसमें कहा गया है कि ‘राज्य’ शब्द में शामिल हैं:

1. भारत की सरकार और संसद, यानी संघ की कार्यकारी और विधायी शाखाएँ।
2. प्रत्येक राज्य के राज्यपाल (गवर्नर) और विधायिका, यानी सरकार की कार्यकारी और विधायी शाखाएँ।
3. भारत के क्षेत्र में सभी स्थानीय और अन्य प्राधिकरण।
4. भारत सरकार के नियंत्रण में सभी स्थानीय और अन्य प्राधिकरण।

“राज्य” शब्द की परिभाषा पूरी तरह से उस संदर्भ पर निर्भर करती है जिसमें इसका उपयोग किया जाता है। जॉन लॉक के अनुसार, राज्य का उद्देश्य “सामान्य भलाई या मानव जाति की भलाई” को बढ़ावा देना है। राज्य एक इकाई है. जो जीवन के संरक्षण और अपने नागरिकों की गरिमा को बनाए रखने के उद्देश्य से मौजूद है। इसका लक्ष्य अपने अधिकारों को कायम रखते हुए किसी व्यक्ति की गरिमा और जीवन शैली की रक्षा करना है। यदि राज्य अपने दायित्वों को पूरा करने में असमर्थ है, तो व्यक्तियों के पास अधिकार नहीं हो सकता है।

अन्य प्राधिकारी

भारतीय संविधान के अनुच्छेद 12 के तहत परिभाषित ‘अन्य प्राधिकरण’ शब्द पर बहस और विचार-विमर्श हुआ है। पहले, इस वाक्यांश को एक संकीर्ण (नैरो) अर्थ दिया गया था, जिसका अर्थ है कि सरकारी या संप्रभु (सोवरेन) कार्यों को करने वाले प्राधिकरण को केवल अन्य प्राधिकारियों द्वारा कवर किया जाएगा। उदारवादी (लिबरल) व्याख्या के अनुसार, राज्य की परिभाषा के तहत आने के लिए एक प्राधिकरण के लिए एक संप्रभु या सरकारी कार्य की आवश्यकता नहीं होती है। अन्य प्राधिकरणों में राज्य विद्युत (इलेक्ट्रिसिटी) बोर्ड, एलआईसी, ओएनजीसी और अंतर्राष्ट्रीय वित्त निगम (आईएफसी) शामिल हैं।

मद्रास विश्वविद्यालय बनाम सांता बाई एआईआर 1954 एमएडी 67 के मामले में मद्रास उच्च न्यायालय के अनुसार, अन्य प्राधिकरण केवल एक समान प्रकार के हो सकते हैं, अर्थात ईजुस्डेम जेनेरिस। यह केवल इस अर्थ में सरकारी या संप्रभु कार्यों को करने वाले प्राधिकरण का संकेत दे सकता है। इसमें प्राकृतिक या कानूनी व्यक्ति शामिल नहीं हो सकते, जैसे कि विश्वविद्यालय, जब तक कि वे राज्य द्वारा बनाए नहीं जाते।

उज्जमबाई बनाम उत्तर प्रदेश राज्य एआईआर 1962 एससी 1621 के मामले में अदालत ने मद्रास उच्च न्यायालय की “अन्य प्राधिकरणों” शब्द की सीमित व्याख्या को खारिज कर दिया और पाया कि इस अभिव्यक्ति पर ईजुस्डेम जेनेरिस मानदंड लागू नहीं किया जा सकता है। संघ और राज्यों के प्रशासन, संघ और राज्यों की विधायिका, और स्थानीय प्राधिकरणों का विशेष रूप से अनुच्छेद 12 में उल्लेख किया गया है। इन निकायों के माध्यम से कोई सामान्य जीनस नहीं है, न ही इन निकायों को तर्कसंगत (रेशनल) रूप से एक ही श्रेणी में वर्गीकृत किया जा सकता है।

जहां वैधानिक (स्टेच्यूटरी) निगमों को केंद्र सरकार के “मुंह और हाथ” के रूप में माना जाता है, उन्हें भारतीय संविधान के अनुच्छेद 12 के तहत “परधिकारियों” के रूप में माना जाता है और उन्हें “राज्यों” के रूप में माना जाएगा। एक सार्वजनिक प्राधिकरण एक ऐसा निकाय है, जिसके पास सार्वजनिक या वैधानिक जिम्मेदारियां होती हैं और निजी लाभ के बजाय सार्वजनिक भलाई के लिए इन जिम्मेदारियों और लेनदेन का प्रदर्शन करती है। राज्य को एक अमूर्त (एब्सट्रैक्ट) वस्तु समझा जाता था। यह केवल प्राकृतिक या न्यायिक लोगों के साधन या एजेंसी के माध्यम से कार्य कर सकता है। नतीजतन, राज्य का एक निगम के माध्यम से संचालन और इसे राज्य का एक एजेंट बनाने का विचार असामान्य नहीं है। भारतीय हवाईअड्डा प्राधिकरण, भारत सरकार, नागरिक उड्डयन (एवियशन) मंत्रालय, नागरिक उड्डयन महानिदेशालय (डायरेक्टोरेट जनरल) के अधीन काम करता है और भारतीय हवाईअड्डा प्राधिकरण अधिनियम 1994 के अनुसार एक वैधानिक निकाय होने के नाते नागरिक उड्डयन के बुनियादी ढांचे के प्रबंधन, विकास, रखरखाव और उन्नयन (अपग्रेडिंग) के पर्यवेक्षक (सुपरवाइजर) भी हैं।

विधि आयोग की रिपोर्ट

विधि आयोग की रिपोर्ट इस बात की जांच करती है कि क्या सार्वजनिक क्षेत्र के उद्यमों (एंटरप्राइज) को भारतीय संविधान के अनुच्छेद 12 के प्रावधानों से छूट दी जानी चाहिए। सार्वजनिक उद्यमों के ब्यूरो के अनुरोध पर भारत सरकार द्वारा आयोग को दायर एक औपचारिक (फॉर्मल) संदर्भ में, भारत के विधि आयोग को इस मामले को देखने के लिए कहा गया है।

भारतीय सर्वोच्च न्यायालय ने कई मामलों में फैसला सुनाया है कि सार्वजनिक उद्यमों और उपक्रमों (अंडरटेकिंग) को राज्य की व्यापक परिभाषा में शामिल किया गया है। नतीजतन, संविधान का भाग III इन व्यवसायों और गतिविधियों पर लागू होता है। नतीजतन, सर्वोच्च न्यायालय और उच्च न्यायालय के पास क्रमशः संविधान के अनुच्छेद 32 और 226 के तहत न्यायिक समीक्षा (रिव्यू) की शक्तियां हैं। सेवा मामलों के साथ-साथ वाणिज्यिक (कमर्शियल) लेनदेन में, सर्वोच्च न्यायालय और उच्च न्यायालय ने वाणिज्यिक और औद्योगिक सिद्धांतों में सार्वजनिक उद्यमों और संगठनों के आदेशों के साथ हस्तक्षेप किया है।

आर डी शेट्टी का मामला

राज्य और विचाराधीन उद्यम के बीच संबंधों का विश्लेषण करने के लिए कुछ सूत्र विकसित करने की आवश्यकता थी, और यह अंतरराष्ट्रीय हवाईअड्डा प्राधिकरण से संबंधित प्रसिद्ध फैसले रमना दयाराम शेट्टी बनाम एयरपोर्ट अथॉरिटी ऑफ इंडिया एआईआर 1979 एससी 1628 में सर्वोच्च न्यायालय द्वारा लिया गया मुख्य दृष्टिकोण है। 1971 के अंतर्राष्ट्रीय हवाईअड्डा प्राधिकरण अधिनियम ने अंतरराष्ट्रीय हवाईअड्डा प्राधिकरण को एक कानूनी इकाई के रूप में स्थापित किया। 

तथ्य

प्राधिकरण के निदेशक ने बॉम्बे के अंतरराष्ट्रीय हवाईअड्डे पर एक द्वितीय श्रेणी के रेस्टोरेंट और दो स्नैक बार के निर्माण और संचालन के लिए बोली लगाने वालों से एक नोटिस प्रकाशित किया था।

अपीलकर्ता, श्री आर.डी. शेट्टी, जो एक निविदाकर्ता (टेंडरर) नहीं थे, ने एक रिट वाद दायर किया, जिसे बंबई उच्च न्यायालय ने खारिज कर दिया। उन्होंने अपील करने के लिए विशेष अनुमति के लिए सर्वोच्च न्यायालय में याचिका दायर की, जिसे मंजूर कर लिया गया। उन्होंने दावा किया कि निविदाओं की मांग करने वाले हवाईअड्डा प्राधिकरण के नोटिस में पात्रता (एलिजिबिलिटी) की एक मानदंड (क्राइटेरिया) का उल्लेख किया गया था, लेकिन बाद में इसे बिना किसी वैध औचित्य के संशोधित किया गया, जिससे उन्हें अपनी निविदा जमा करने से रोक दिया गया। संविधान के अनुच्छेद 12 के अर्थ के अंदर एक “राज्य” के रूप में अंतर्राष्ट्रीय हवाईअड्डा प्राधिकरण के लिए, सर्वोच्च न्यायालय के समक्ष आगे तर्क दिया गया था कि यह इसके द्वारा स्थापित पात्रता की शर्त को लागू करने के लिए बाध्य था और तर्कसंगत औचित्य के बिना इसे छोड़ने का हकदार नहीं है।

तर्क

हवाईअड्डा प्राधिकरण ने तर्क दिया कि अपीलकर्ता के पास मुकदमा दायर करने का अधिकार नहीं था क्योंकि उसने एक निविदा दर्ज नहीं की थी और प्रतिवादी में से एक को लाइसेंस देने से उसे कोई नुकसान नहीं हुआ था। इसने आगे दावा किया कि पात्रता मानदंड कानून के तहत लागू करने योग्य नही था। नतीजतन, पात्रता मानदंड से हटने पर भी यह न्यायोचित (जस्टिशिएबल) नहीं था। 

फैसला

सर्वोच्च न्यायालय ने फैसला सुनाया कि “जहां सरकार जनता के साथ व्यवहार कर रही है, चाहे वह नौकरी देने या अनुबंध में प्रवेश करने या कोटा या लाइसेंस जारी करने या अन्य प्रकार की उदारता देने के माध्यम से हो, सरकार अपनी इच्छा से मनमाने ढंग से कार्य नहीं कर सकती है और इसकी कार्रवाई एक मानक के अनुरूप होनी चाहिए और सारहीन नहीं होनी चाहिए। यदि सरकार मानदंडों से विचलित होती है और अपनी ओर से भेदभावपूर्ण कार्य करती है, तो सरकार को दण्डित किया जाएगा।

सर्वोच्च न्यायालय ने इस फैसले में निष्कर्ष निकाला कि यदि कोई निकाय एक सरकारी एजेंसी या साधन है, तो यह अनुच्छेद 12 के तहत एक प्राधिकरण हो सकता है, भले ही वह एक वैधानिक निगम हो, सरकारी कंपनी हो, या एक पंजीकृत सोसायटी हो। नतीजतन, भारतीय अंतर्राष्ट्रीय हवाईअड्डा प्राधिकरण, अनुच्छेद 12 के तहत एक राज्य है क्योंकि यह संसद के एक अधिनियम द्वारा स्थापित किया गया था।

न्यायालय ने निष्कर्ष निकाला कि निम्नलिखित मानकों को एक उदाहरणात्मक अर्थ में नियोजित किया जा सकता है ताकि यह स्थापित किया जा सके कि कोई निकाय या एजेंसी एक सरकारी साधन है या नहीं। न्यायमूर्ति पी.एन. भगवती ने 5 सूत्री परीक्षण किया था। यह देखने के लिए एक परीक्षण है, कि क्या कोई निकाय एक सरकारी एजेंसी या साधन है, और यह इस प्रकार है:

• सरकार के वित्तीय संसाधन ऐसे संगठन के लिए वित्त पोषण (फाइनेंशियल) का प्राथमिक स्रोत हैं, क्योंकि सरकार निगम की पूरी शेयर पूंजी का मालिक है।
• एक गहरी और व्यापक राज्य नियंत्रण प्रणाली का अस्तित्व होना चाहिए।
• ऐसे संगठन या एजेंसी के कार्य सार्वजनिक महत्व के होते हैं और सरकारी कार्यों से निकटता से जुड़े होते हैं।
• कहने का तात्पर्य यह है कि ऐसे कार्य मुख्यतः सरकारी प्रकृति के होने चाहिए।
• एक सरकारी विभाग को एक कंपनी में बदल दिया गया था।
• एजेंसी का दर्जा, चाहे एकाधिकार हो या न हो, राज्य द्वारा प्रदान और संरक्षित किया जाता है।

अंतर्राष्ट्रीय हवाईअड्डा प्राधिकरण को दी गई शक्तियों और कार्यों पर विचार करने के बाद, सर्वोच्च न्यायालय ने निर्धारित किया कि प्राधिकरण “राज्य” की अवधारणा के अंदर आता है।

आई.टी.डी.सी. लिमिटेड बनाम दमदम नगर पालिका के नगर आयुक्त (कमिश्नर) के मामले में अंतर्राष्ट्रीय हवाईअड्डा प्राधिकरण अधिनियम 1971 के प्रावधानों के तहत भारतीय अंतर्राष्ट्रीय हवाईअड्डा प्राधिकरण में निहित संपत्तियों को अभी भी भारतीय संविधान के अनुच्छेद 285 के अर्थ में संघ की संपत्ति कहा जा सकता है और इस प्रकार एक राज्य द्वारा या राज्य के भीतर किसी भी प्राधिकरण द्वारा लगाए गए सभी करों से छूट है, ऐसा कलकत्ता उच्च न्यायालय के एक एकल न्यायाधीश ने माना था। न्यायधीश दीपक कुमार सेन के अनुसार, दम दम नगर पालिका कलकत्ता में दम दम हवाई अड्डे की भूमि पर कर एकत्र करने का लक्ष्य बना रही थी, आईटीडीसी संपत्ति के हिस्से पर एक होटल का निर्माण कर रहा था और तर्क दिया कि इस पर कर नहीं लगाया जा सकता क्योंकि इसे संविधान के अनुच्छेद 285 के तहत संरक्षित किया गया था।

अधिनियम की धारा 12(3) के तहत केंद्र सरकार ने यह भी तय किया था कि जमीन सरकार की है। न्यायालय द्वारा अधिनियम के प्रावधानों की जांच की गई। उन्होंने फल और सब्जी व्यापारी संघ मामले में सर्वोच्च न्यायालय के फैसले और गुजरात राज्य बनाम कांडला के बंदरगाह मामले में गुजरात उच्च न्यायालय की बेंच के फैसले का हवाला दिया। प्रस्तावना (प्रिएंबल) के अनुसार, अधिनियम का उद्देश्य अंतरराष्ट्रीय हवाई परिवहन सेवाएं प्रदान करने वाले हवाई अड्डों के प्रबंधन के लिए प्रदान करना प्रतीत होता है। अधिनियम का उद्देश्य हवाईअड्डा होल्डिंग्स को संघीय सरकार से प्राधिकरण में स्थानांतरित (ट्रांसफर) करना नहीं था। केंद्र सरकार ने अधिनियम की शर्तों के तहत प्राधिकरण का अनन्य नियंत्रण बरकरार रखा। केंद्र सरकार प्राधिकरण के सदस्यों की नियुक्ति और उनके पद की शर्तों को समाप्त करने के लिए भी प्रभारी थी।

केंद्र सरकार ने प्राधिकरण के कोष (फंड) पर लगभग पूर्ण नियंत्रण बना लिया था। प्राधिकरण के वार्षिक शुद्ध लाभ का शेष भाग केंद्र सरकार को देना था। सरकार ने हवाईअड्डों का प्रशासन करने और किसी और को हस्तांतरित करने की क्षमता बरकरार रखी। यह तथ्य कि क़ानून प्राधिकरण की संपत्तियों को बेचने के लिए एक विशिष्ट तरीका प्रदान नहीं करता है, यह महत्वपूर्ण था। केंद्र सरकार के निर्णय पर असहमति की स्थिति में, केंद्र सरकार निर्णय लेने का अधिकार रखती है। अधिनियम के प्रावधानों की एक परीक्षा के बाद, विद्वान न्यायाधीश ने निष्कर्ष निकाला कि अधिनियम की योजना प्रशासन और प्रबंधन के प्रतिबंधित उद्देश्य के लिए केंद्र सरकार की होल्डिंग के साथ अधिकार निहित करना था। ऐसी संपत्तियों में संघीय सरकार का स्वामित्व हित कभी भी स्थानांतरित करने के लिए नहीं था।

निष्कर्ष

निगम या प्राधिकरण की स्थिति सरकार द्वारा संरक्षित है और सरकार के नियंत्रण के अस्तित्व से यह स्पष्ट होता है कि यह भारतीय संविधान के अनुच्छेद 12 के तहत परिभाषित ‘राज्य’ शब्द के अंतर्गत आता है। अदालत ने आगे कहा कि जिस तरह सरकार अपने अधिकारियों के माध्यम से काम करती है, वह संवैधानिक और सार्वजनिक कानून की बाधाओं से बंधी होती है, उसी तरह एक एजेंसी के माध्यम से काम करने वाली सरकार नियमों के एक ही सेट से बंधी होती है। नतीजतन, संविधान और अन्य सार्वजनिक कानून भारतीय अंतर्राष्ट्रीय हवाईअड्डा प्राधिकरण पर प्रतिबंध लगाते हैं।

संदर्भ

• भारतीय संविधान का अनुच्छेद 12, https://byjus.com/free-ias-prep/article-12-indian-Constitution/ 

• विधि आयोग की 145 रिपोर्ट, https://lawcommissionofindia.nic.in/101-169/Report145.pdf 

• संविधान का अनुच्छेद 12 और सार्वजनिक क्षेत्र के उपक्रम, https://indiankanoon.org/doc/11291596/ 

• रमना दयाराम शेट्टी बनाम द इंटरनेशनल एयरपोर्ट 4 मई, 1979 https://indiankanoon.org/doc/1281050/ 

• आई.टी.डी.सी लिमिटेड बनाम दम दम नगर पालिका के नगर आयुक्त, 1995 https://indiankanoon.org/doc/1983849/