यह लेख Chitrangada Singh और Pratyush Jain द्वारा लिखा गया है, जो गवर्नमेंट लॉ कॉलेज, मुंबई से स्नातक हैं और मुंबई में विभिन्न कानून फर्मों में क्रमशः विवाद समाधान टीम और सामान्य कॉर्पोरेट टीम में एसोसिएट्स के रूप में काम कर रहे हैं। इस लेख में भारत के भ्रष्टाचार कानून के तहत लोक सेवक शब्द को समझाने का प्रयास किया गया है। इस लेख का अनुवाद Revati Magaonkar द्वारा किया गया है।

भारत में आज के भ्रष्टाचार कानून की उत्पत्ति

भ्रष्टाचार निवारण अधिनियम, (प्रोहिबिशन ऑफ करप्शन ॲक्ट) 1988, भ्रष्टाचार निवारण अधिनियम, 1947 (“निरस्त (रीपिल्ड) अधिनियम”) का हिस्सा है। निरस्त अधिनियम की कमियों और सीमाओं के कारण वर्तमान भ्रष्टाचार निवारण अधिनियम, 1988 (“पीसी अधिनियम”) की उत्पत्ति हुई। निरस्त अधिनियम में अनुपस्थित कई महत्वपूर्ण प्रावधानों में से कुछ महत्वपूर्ण शर्तों और प्रावधानों को ‘लोक कर्तव्य’ और ‘लोक सेवक’ की परिभाषा मे शामिल करके पीसी अधिनियम के तहत पेश और संवर्धित (ऑगमेंटेड) किया गया था। 

निरस्त अधिनियम अपने सीमित दायरे के साथ एक ‘लोक सेवक’ को परिभाषित करता है जो भारतीय दंड संहिता, 1860 की धारा 21 की विवरण सूची (डिस्क्रिप्शन लिस्ट) में आता है। हालांकि, पीसी अधिनियम के साथ, भारत में भ्रष्टाचार की रोकथाम (प्रिवेंशन) से संबंधित कानून के दायरे और प्रयोज्यता (एप्लिकेबिलिटी) को ऐसे सभी कृत्यों तक विस्तारित करने का इरादा था जो ‘लोक कर्तव्य’ की प्रकृति में थे। उसी के अनुसरण (पर्स्युअंट) में, लोक सेवक के रूप में वर्गीकृत किए जाने वाले व्यक्तियों की एक व्यापक सूची पीसी अधिनियम की धारा 2(c) के तहत पेश की गई थी। 

परिभाषाओं का व्यापक दायरा

शब्द ‘लोक कर्तव्य’ को पीसी अधिनियम की धारा 2(b) में परिभाषित किया गया है, “एक कर्तव्य के रूप में जिसके निर्वहन (डिस्चार्ज) में राज्य, जनता या बड़े पैमाने पर समुदाय का हित है”। इसके अलावा, पीसी अधिनियम की धारा 2 (c) (viii) में एक लोक सेवक को शामिल करने की परिकल्पना (एन्विसेज) की गई है, “कोई भी व्यक्ति जो एक पद धारण करता है जिसके आधार पर वह अधिकृत है या किसी सार्वजनिक कर्तव्य को निभाने के लिए आवश्यक है”। इसके मद्देनजर, यह अनुमान लगाया जा सकता है कि किसी व्यक्ति को लोक सेवक के रूप में नामित करने और इस तरह पीसी अधिनियम के तहत ऐसे व्यक्ति को उत्तरदायी ठहराने के लिए, कर्तव्य की प्रकृति अर्थात ऐसे व्यक्ति द्वारा किए गए सार्वजनिक कर्तव्य पर जोर दिया जाता है, न कि उसके द्वारा धारित (होल्ड) पद पर। 

पुन: दोहराने के लिए, ‘लोक सेवक’ शब्द को परिभाषित करने के लिए पीसी अधिनियम की धारा 2(c) अब उप-खंड (सब क्लॉज़) (i) से (xii) के तहत व्यक्तियों की श्रेणियों को सूचीबद्ध करती है जिन्हें ‘लोक सेवक’ के रूप में वर्गीकृत किया जाएगा। उक्त प्रावधान का पहला स्पष्टीकरण यह भी स्पष्ट करता है कि उक्त उप-खंडों के अंतर्गत आने वाले व्यक्तियों को उनके नियुक्ति प्राधिकारी (अपॉइंटिंग अथॉरिटी) के बावजूद लोक सेवक माना जाएगा। दूसरा स्पष्टीकरण प्रत्येक व्यक्ति को शामिल करने के दायरे को आगे बढ़ाता है जो वास्तव में एक लोक सेवक के कार्यों का निर्वहन करता है, और यह कि उसे किसी भी कानूनी कमियों या कानून की हर एक छोटी डिटेल्स के कारण ‘लोक सेवक’ के दायरे में आने से नहीं रोका जाना चाहिए।

क्या आप एक लोक सेवक हैं? 

माननीय सर्वोच्च न्यायालय द्वारा यह तय किया गया है कि, एक बार जब कर्तव्यों के प्रदर्शन की प्रकृति धारा 2(c) के संदर्भ में स्पष्ट हो जाती है, तो इसमें कोई संदेह नहीं रह जाता है कि पीसी अधिनियम के दायरे में कौन आएगा। इस सवाल का निर्धारण करते समय कि कोई व्यक्ति या व्यक्ति ‘लोक सेवक’ है या नहीं, इसका एक पहलू यह देखना है कि क्या वह भारत के संविधान के अनुच्छेद 12 के अर्थ में ‘राज्य’ के अधिकार के तहत पद धारण करता है। यह पहलू पीसी एक्ट के तहत ‘लोक सेवक’ की परिभाषा के अतिरिक्त है।

माननीय सर्वोच्च न्यायालय ने कई मामलों में ‘लोक सेवक’ शब्द की परिभाषा की व्याख्या करते हुए, निम्नलिखित अवलोकन (ऑब्जर्वेशन) और निष्कर्ष दिए हैं:

1. ऐसी स्थिति में जहां नेशनल कोऑपरेटिव कंज्यूमर्स फेडरेशन ऑफ इंडिया लिमिटेड (“एनसीसीएफ”) में केंद्र सरकार द्वारा सब्सक्राइब किए गए रिडीमेबल और नॉन-रिडीमेबल शेयरों का संचयी (क्यूमुलेटिव) मूल्य शेयर-पूंजी का लगभग 85% है, वह पीसी अधिनियम की धारा 2 (सी) (iii) में प्रदर्शित “सहायता प्राप्त” अभिव्यक्ति के अर्थ के दायरे में आएगा। इसलिए, एनसीसीएफ में ‘सहायक प्रबंधक (असिस्टेंट मैनेजर)’ एक ‘लोक सेवक’ है, जैसा कि पीसी अधिनियम की धारा 2(c) के तहत आवश्यक है ।
2. राज्य सरकार के सर्वेक्षण (सर्वे) विभाग द्वारा नियंत्रित सांविधिक कर्तव्यों (स्टेट्यूटरी ड्यूटीज) के निर्वहन से संबंधित लाइसेंसप्राप्त सर्वेक्षकों (सर्वेयर) को कार्य सौंपने वाले एक क़ानून का प्रावधान, पीसी अधिनियम की धारा 2(c) खंड (i) और (viii) के दायरे में आता है। इन लाइसेंस प्राप्त सर्वेक्षकों ने पहले राज्य सरकार द्वारा नियुक्त सर्वेक्षण विभाग के सर्वेक्षकों द्वारा निर्वहन किये गये कर्तव्यो का पालन किया और वह निजी सर्वेक्षकों से अलग थे जिनके पास राज्य सरकार से कोई लाइसेंस नहीं था। 
3. इस सवाल पर विचार करते हुए कि क्या एक निजी बैंक के अध्यक्ष, निदेशकों (डायरेक्टर्स) और अधिकारियों को इसके समामेलन (अमाल्गमेशन) से पहले, पीसी अधिनियम के तहत दंडनीय अपराधों के प्रयोजनों (पर्पज) के लिए लोक सेवक कहा जा सकता है, यह माना गया कि यह ‘लोक सेवक’ की परिभाषा है। ‘पीसी अधिनियम में दिया गया, बैंकिंग विनियमन अधिनियम, 1949 की धारा 46A के साथ पढ़ा गया, जो वास्तव में पीसी अधिनियम के तहत अपराधों के उद्देश्यों के लिए क्षेत्र रखता है। वास्तव में, बैंकिंग विनियमन अधिनियम, 1949 की धारा 46A में संशोधन के रूप में, भारतीय रिजर्व बैंक द्वारा जारी लाइसेंस के तहत संचालित (ऑपरेट) एक बैंकिंग कंपनी के प्रबंध निदेशक (मैनेजिंग डायरेक्टर) और कार्यकारी (एग्जिक्युटिव) निदेशक को लोक सेवक के रूप में नामित किया गया है। इस प्रकार, पीसी अधिनियम के प्रयोजनों के लिए निजी बैंक के अध्यक्ष, निदेशकों और अधिकारियों को लोक सेवक माना गया।
4. समाज की स्थापना के समय या किसी भी निर्माण या किसी संरचनात्मक अवधारणा (स्ट्रक्चरल कॉन्सेप्ट) या किसी भी पहलू में कोई अनुदान (ग्रांट) सहायता (एड) के रूप में गठित होगी क्योंकि पीसी अधिनियम में ‘सहायता’ शब्द को परिभाषित नहीं किया गया है। समाज के लिए सहायता का एक छिड़काव भी एक कर्मचारी को ‘लोक सेवक’ की परिभाषा के भीतर लाएगा । 

पीसी एक्ट के तहत ‘डीम्ड यूनिवर्सिटी’ की स्थिति 

हाल ही में, गुजरात राज्य बनाम मनसुखभाई कांजीभाई शाह, 2018 की आपराधिक अपील संख्या 989 (सुप्रा) के मामले में माननीय सर्वोच्च न्यायालय ने ‘डीम्ड यूनिवर्सिटीों’ के लिए पीसी अधिनियम की प्रयोज्यता (एप्लीकेबलिटी) के रूप में एक महत्वपूर्ण निर्णय दिया। मामले के मुख्य तथ्य ऐसे थे कि एक ‘डीम्ड यूनिवर्सिटी’ के एमबीबीएस छात्र की मां द्वारा प्रतिवादी के खिलाफ कुछ अन्य बातों के साथ एक शिकायत दायर की गई थी, जो एक ट्रस्ट का ट्रस्टी था जिसने उक्त ‘डीम्ड यूनिवर्सिटी’ की स्थापना और उसे प्रायोजित (स्पॉन्सर) किया था। शिकायतकर्ता ने आरोप लगाया कि उक्त एमबीबीएस कोर्स के लिए फीस का पूरा भुगतान करने के बावजूद, उसकी बेटी को परीक्षा देने में सक्षम होने के लिए 20 लाख रुपये का अतिरिक्त भुगतान करने के लिए कहा गया था। प्रतिवादी ट्रस्टी के खिलाफ आरोप तय किए गए और आरोप पत्र विधिवत दायर किया गया। प्रतिवादी ट्रस्टी ने दंड प्रक्रिया संहिता, 1973 (“सीआरपीसी”) की धारा 227 के तहत जिला और सत्र न्यायालय के समक्ष निर्वहन के लिए एक आवेदन दायर किया, हालांकि इसे खारिज कर दिया गया था। व्यथित (अग्ग्रीव) होकर, प्रतिवादी ट्रस्टी ने अहमदाबाद में माननीय गुजरात उच्च न्यायालय के समक्ष एक आपराधिक पुनरीक्षण (रिवीजन) आवेदन दायर किया, जिसे स्वीकार कर लिया गया और प्रतिवादी ट्रस्टी को बरी कर दिया गया। इसलिए, गुजरात राज्य ने माननीय सर्वोच्च न्यायालय के समक्ष अपील दायर की, जिसमें गुजरात के माननीय उच्च न्यायालय के उक्त आदेश को चुनौती दी गई, जिसमें प्रतिवादी ट्रस्टी को डिस्चार्ज करने की अनुमति दी गई थी।

मामले के तथ्यों और परिस्थितियों को ध्यान में रखते हुए, दो मुद्दों पर विचार किया गया: 

1. क्या एक ‘डीम्ड यूनिवर्सिटी’ पीसी एक्ट के प्रावधानों के तहत आती है? और 
2. क्या डीम्ड यूनिवर्सिटी को स्थापित और प्रायोजित करने वाले ट्रस्ट का प्रतिवादी जो ट्रस्टी है, उसे पीसी एक्ट की धारा 2(c)(xi) के तहत लोक सेवक कहा जा सकता है?

दोनों पक्षों के वकीलों द्वारा विस्तार से दलीलें सुनने और विभिन्न मिसालों (प्रिसिडेंट) के तहत निर्धारित और तय किए गए सिद्धांतों पर भरोसा करने पर, माननीय न्यायालय ने उपरोक्त मुद्दों का उत्तर निम्नलिखित तरीके से दिया:

समान सामग्री (पेरी मटेरिया) के सिद्धांत को लागू करके, माननीय न्यायालय ने प्रतिवादी के विवाद को “यूनिवर्सिटी” शब्द की जरूरत है कहकर अस्वीकार कर दिया है, यूनिवर्सिटी अनुदान आयोग अधिनियम, 1956 (“के अनुसार पढ़ने के लिए यूनिवर्सिटी अनुदान आयोग अधिनियम”), यह कहा कि जिसमें केवल यूजीसी अधिनियम की धारा 2(f) के अंतर्गत आने वाले यूनिवर्सिटी ही पीसी अधिनियम के अंतर्गत आते हैं। इस प्रकार, यह माना गया कि, “एक अलग अधिनियम के तहत तकनीकी (टेक्निकल) परिभाषा को आयात करके इस तरह की व्याख्या यहां संभव नहीं हो सकती है। यह एक स्थापित कानून है कि एक क़ानून के तहत तकनीकी परिभाषाओं को दूसरे क़ानून में आयात नहीं किया जाना चाहिए जो पहले के साथ समान सामग्री में नहीं है। यूजीसी अधिनियम और पीसी अधिनियम ऐसे अधिनियम हैं जो अपने संचालन और उद्देश्य में पूरी तरह से अलग हैं। 

पीसी अधिनियम के तहत ‘यूनिवर्सिटी’ शब्द के शब्दकोश अर्थ के साथ आगे बढ़ते हुए और उसके लिए एक स्वतंत्र अर्थ प्राप्त करने के लिए, माननीय न्यायालय ने निष्कर्ष निकाला कि एक ‘डीम्ड यूनिवर्सिटी’ और उसके अधिकारी कोई भी कम काम नहीं करते हैं। या कोई अन्य सार्वजनिक कर्तव्य जो किसी यूनिवर्सिटी के साधारण व्यक्ति और उसके अधिकारियों द्वारा किया जाता है। इसलिए, उपरोक्त सभी कारणों से, यूजीसी अधिनियम की धारा 3 के तहत “डीम्ड यूनिवर्सिटी” को पीसी अधिनियम की धारा 2 (c) (xi) के तहत “यूनिवर्सिटी” शब्द के दायरे में रखा गया था।

दूसरे मुद्दे के उत्तर का निर्धारण (डीटरमाइन) करते समय माननीय न्यायालय का मत था कि ‘लोक सेवक’ शब्द के आयाम (एम्प्लिट्यूड) की सराहना करने के लिए, ‘लोक कर्तव्य’ शब्द की प्रासंगिकता (रेलेवेंस) की अवहेलना (डिसरिगार्ड) नहीं की जा सकती है। पीसी अधिनियम की धारा 2(b) की भाषा इंगित (पॉइंट) करती है कि किसी भी कर्तव्य का निर्वहन जिसमें राज्य, जनता या समुदाय का कोई हित हो, वह सार्वजनिक कर्तव्य कहलाता है।

मामले के विशेष तथ्यों और परिस्थितियों में, यह निर्विवाद (अंडिस्प्युटेड) था कि जनता को शिक्षा प्रदान करना एक कल्याणकारी गतिविधि है जो जनता की भलाई के लिए की जाती है जिसमें जनता और बड़े पैमाने पर समुदाय का हित होता है, और इसलिए माननीय न्यायालय ने कहा कि, यह बिल्कुल स्पष्ट है कि प्रतिवादी प्रवेश अनुदान (ग्रांट), शुल्क संग्रह और दान राशि के संबंध में अंतिम प्राधिकारी (फाइनल अथॉरिटी) था और आरोप पत्र (चार्जशीट) ने उसके खिलाफ निर्धारित शुल्क से अधिक राशि के संग्रह के लिए गंभीर आरोप लगाए। हालाँकि, चूंकि माननीय न्यायालय के समक्ष मामला गुजरात के माननीय उच्च न्यायालय द्वारा सीआरपीसी की धारा 227 के तहत निर्वहन आवेदन की अनुमति देने के लिए आया था, प्रतिवादी ट्रस्टी के पक्ष में यह मानते हुए कि वह एक लोक सेवक नहीं था। जिसके मद्देनजर, माननीय न्यायालय ने डिम्ड यूनिवर्सिटी के बीच संबंध के साथ-साथ यूनिवर्सिटी के साथ पीसी अधिनियम के अंतर्गत प्रतिवादी के संबंधों का ठीक से विश्लेषण करने की आवश्यकता महसूस की, जिसके लिए ट्रायल कोर्ट द्वारा साक्ष्य (एविडेंस) की विस्तृत सराहना की आवश्यकता थी। उपरोक्त कारणों के लिए माननीय न्यायालय ने माना कि, उक्त मामले में गुजरात के उच्च न्यायालय के लिए प्रतिवादी ट्रस्टी को मुक्त करने के लिए सीआरपीसी की धारा 227 के तहत शक्ति का प्रयोग करना उचित नहीं था और यह आदेश दिया कि उन आरोपों के लिए उसके खिलाफ मुकदमा चलाया जाए। और संबंधित क्षेत्राधिकार (ज्युरिसडिक्शन) के न्यायालय के समक्ष कार्यवाही की जानी चाहिए।  

इस प्रकार, माननीय न्यायालय ने पीसी अधिनियम के तहत ‘यूनिवर्सिटी’ शब्द के दायरे को बढ़ाते हुए ‘डीम्ड यूनिवर्सिटी’ को शामिल करते हुए देखा कि धारा 2 (c) पीसी अधिनियम के प्रावधानों के तहत उसे दोषी ठहराने और/या उसे उत्तरदायी ठहराने के लिए मान्यता प्राप्त प्राधिकरण या संस्थान के साथ एक आरोपी के संबंध को निर्धारित करना महत्वपूर्ण है। पीसी अधिनियम के तहत एक लोक सेवक के रूप में किसी व्यक्ति की स्थिति का निर्धारण, तथ्यों और परिस्थितियों के आधार पर अलग-अलग हो सकता है। 

निष्कर्ष

पीसी अधिनियम, अपने पूर्ववर्ती (प्रेडेसर) अर्थात निरस्त अधिनियम के रूप में, रिश्वतखोरी और भ्रष्टाचार की प्रभावी रोकथाम के घोषित उद्देश्य के साथ लागू किया गया था। इस प्रकार, सार्वजनिक कर्तव्य प्रदान करने वाले समाज में भ्रष्टाचार के बढ़ते खतरे को दंडित करने और उस पर अंकुश लगाने के लक्ष्य को प्राप्त करने के लिए ‘लोक सेवक’ की एक व्यापक परिभाषा पेश की गई थी। माननीय न्यायमूर्ति एन.वी. रमण ने ठीक ही कहा है, “भ्रष्टाचार इंसानों की नैतिकता (मोरालिटी) को खतरे में डालने वाली बीमारी की घातक अभिव्यक्ति (मेनिफेस्टेशन) है”। चूंकि देश में ‘डीम्ड यूनिवर्सिटी’ का दर्जा रखने वाले कई निजी यूनिवर्सिटीयो में प्रवेश पाने के लिए दान और अन्य अनुदान की अवधारणा प्रचलित हो गई है, इसलिए समय आ गया है कि उन्हें अब पीसी अधिनियम के सीमित उद्देश्यों के लिए ‘यूनिवर्सिटी’ के रूप में माना जाएगा। उपर बताये गये हाल ही के निर्णय, मनसुखभाई कांजीभाई शाह,मे कई माता-पिता और इच्छुक छात्रों के लिए राहत लाते हैं, क्योंकि निर्धारित शुल्क के अलावा किसी भी अतिरिक्त राशि का संग्रह उन्हें पीसी अधिनियम के अब विस्तृत दायरे के तहत ऐसे मामलों को उपयुक्त मंचों पर खींचने का अधिकार देगा। पीसी अधिनियम, जैसा कि आज है, दायित्व के लिए अलग-अलग रास्ते प्रदान करता है, जिनमें से कुछ विशेष रूप से अनुकूल हैं, लेकिन किसी भी तरह से सीमित नहीं हैं, जो सार्वजनिक पद धारण करते हैं।