यह लेख राजीव गांधी राष्ट्रीय विधि विश्वविद्यालय के कानून के छात्र Dhawal Srivastava द्वारा लिखा गया है। इस लेख में, भारत के नियंत्रक और महालेखा परीक्षक के अधिकार पर विस्तार से चर्चा की गई है। इस लेख का अनुवाद Sonia Balhara द्वारा किया गया है।

परिचय (इंट्रोडक्शन)

भारत जैसे लोकतंत्र में शासक वर्ग (रूलिंग क्लास) की जवाबदेही (अकाउंटेबिलिटी) राजनीति और शासन का एक महत्वपूर्ण भाग है। इसे सुनिश्चित करने के लिए, भारत के संविधान ने एक स्वतंत्र न्यायपालिका, सतर्कता निकायों (विजिलेंस बॉडी) और एक सर्वोच्च लेखा परीक्षा संस्थान (सुप्रीम ऑडिट इंस्टीटूशन) या (स.ए.ई) जैसे संस्थागत ढांचे को अधिकार दिया है। सर्वोच्च लेखा परीक्षा संस्थान का गठन भारत के नियंत्रक और महालेखा परीक्षक भारत के नियंत्रक और महालेखा परीक्षक (सीएजी) और भारतीय लेखा परीक्षा और लेखा विभाग (आईएएडी) द्वारा किया जाता है जो उनके प्रभाव में कार्य करता है। सीएजी के कार्यालय को भारतीय संविधान द्वारा राष्ट्र के लेखा परीक्षक (ऑडिटर) होने के लिए अनिवार्य (माउनटेड) किया गया है और इस प्रकार, एक एजेंट जवाबदेही बनाए रखने के लिए।

भारत के नियंत्रक और महालेखा परीक्षक (कम्पट्रोलर एंड ऑडिटर जनरल ऑफ़ इंडिया)

डॉ भीमराव अम्बेडकर द्वारा “भारत के संविधान में सबसे महत्वपूर्ण अधिकारी” के रूप में वर्णित, भारत के नियंत्रक और महालेखा परीक्षक भारत के नियंत्रक और महालेखा परीक्षक (सीएजी) भारतीय संविधान के अनुच्छेद 148 के तहत स्थापित एक स्वतंत्र प्राधिकरण (अथॉरिटी) है। भारत के सीएजी या “सार्वजनिक पर्स का संरक्षक (गार्डियन ऑफ़ थे पब्लिक पर्स)” अनिवार्य रूप से केंद्र और राज्य सरकारों के साथ-साथ उन संगठनों या निकायों के सभी व्यय और प्राप्तियों (एक्सपेंडिचर  एंड  रिसीट्स) के निरीक्षण और लेखा परीक्षा की जिम्मेदारी के साथ निहित है जो सरकार द्वारा महत्वपूर्ण रूप से वित्त पोषित हैं।

भारत में सीएजी का इतिहास (हिस्ट्री ऑफ़ सीएजी इन इंडिया)

स्वतंत्रता पूर्व युग (1947 से पहले) (प्री-इंडिपेंडेंस एरा (बिफोर 1947))

भारत के नियंत्रक और महालेखा परीक्षक की आधुनिक भूमिका उस प्रथा और परंपराओं के माध्यम से विकसित हुई है जिसका पालन औपनिवेशिक (कोलोनियल) ब्रिटिश भारत के दौरान किया गया था। सर एडवर्ड ड्रमंड को नवंबर 1860 में भारत के पहले महालेखा परीक्षक के रूप में नियुक्त किया गया था और उनको यह अधिकार भारत सरकार अधिनियम, 1858 से प्राप्त हुआ था। कुछ वर्षों के बाद, 1919 के मोंटफोर्ड सुधारों ने सीएजी के कार्यालय को शासन (सॉवरेन) से स्वतंत्र बना दिया। ब्रिटिश भारत के संघीय ढांचे में प्रांतीय महालेखा परीक्षकों के लिए प्रावधान करके भारत सरकार अधिनियम, 1935 द्वारा सीएजी की शक्तियों को सुदृढ़ किया गया था। भारत सरकार (लेखापरीक्षा और लेखा) आदेश, 1936 ने महालेखा परीक्षक की सेवा की शर्तों को निर्धारित किया, और लेखा परीक्षा और रिपोर्ट से संबंधित उनके कर्तव्यों और शक्तियों को भी परिभाषित किया।

स्वतंत्रता के बाद का युग (1947 के बाद) (पोस्ट-इंडिपेंडेंस एरा (आफ्टर 1947))

स्वतंत्रता के समय और देश में संवैधानिक लोकतंत्र (कोंस्टीटूशनल डेमोक्रेसी) की स्थापना तक यह व्यवस्था अपरिवर्तित रही जिसके बाद नियंत्रक-महालेखा परीक्षक को संवैधानिक बनाया गया। संविधान की अवधारणा (अक्क्रेडिटशन) के आठ साल बाद, सीएजी का अधिकार क्षेत्र 1958 में जम्मू और कश्मीर तक बढ़ा दिया गया था। सीएजी शासन के इतिहास में एक महत्वपूर्ण विकास वर्ष 1971 में हुआ जब केंद्र सरकार ने नियंत्रक और महालेखा परीक्षक (कर्तव्य, शक्तियां और सेवा की शर्तें) अधिनियम को अधिनियमित किया। जिसने देश की अर्ध-संघीय (सेमि-फ़ेडरल) प्रकृति के अनुसरण में केंद्र और राज्य दोनों सरकारों के लेखांकन और लेखा परीक्षा के लिए कार्यालय को जिम्मेदार बताया। हालांकि, 1976 में, भारत के नियंत्रक और महालेखा परीक्षक (सीएजी) को उसके लेखांकन कार्यों से मुक्त कर दिया गया था। 1990 के दशक के बाद से, कार्यालय का सकारात्मक विकास (पॉजिटिव डेवलपमेंट) और आधुनिकीकरण (मॉडर्नाइजेशन) हुआ है, जो देश में बड़े पैमाने पर और बढ़ते भ्रष्टाचार परिदृश्य के कारण अपने कदमों पर रखा गया है। भारत के नियंत्रक और महालेखा परीक्षक (सीएजी) ने आधुनिक भारत के इतिहास के कुछ सबसे विवादास्पद भ्रष्टाचार घोटालों का ऑडिट और जांच की है।

सीएजी की नियुक्ति और निष्कासन (अपॉइंटमेंट एंड रिमूवल ऑफ़ सीएजी)

संविधान का अनुच्छेद 148 सीएजी की नियुक्ति, हटाने, शपथ और सेवा की शर्तों से संबंधित है।

नियंत्रक एवं महालेखा परीक्षक की नियुक्ति (अपॉइंटमेंट ऑफ़ कम्पट्रोलर एंड ऑडिटर जनरल)

• भारत के नियंत्रक और महालेखा परीक्षक (सीएजी) की नियुक्ति भारत के राष्ट्रपति द्वारा अपने हस्ताक्षर और मुहर के तहत वारंट द्वारा की जाती है।
• कार्यालय का कार्यकाल छह वर्ष या पैंसठ वर्ष की सेवानिवृत्ति की आयु, जो भी पहले हो, के लिए है।
• सीएजी की सेवाओं के वेतन और अन्य शर्तों को संसद द्वारा निर्धारित किए जाने तक संविधान की दूसरी अनुसूची में निर्दिष्ट (रिफ्रेड) किया जाएगा।
• कार्यालय में उनकी नियुक्ति के बाद उनके वेतन और अधिकारों में उनके अहित (डैमेज) के लिए परिवर्तन नहीं किया जाएगा।
• इसके अलावा, आईएएड (भारतीय लेखापरीक्षा और लेखा विभाग) में काम करने वाले व्यक्तियों की सेवा के साथ ही साथ भारत के नियंत्रक और महालेखा परीक्षक (सीएजी) की प्रशासनिक (एडमिनिस्ट्रेटिव) शक्तियों का निर्धारण भारत के नियंत्रक और महालेखा परीक्षक (सीएजी) के सलाह पर राष्ट्रपति द्वारा किया जाएगा और नियमों में निर्धारित (प्रेसक्राइब्ड) किया जाएगा।
• सीएजी के प्रशासनिक खर्च, जिसमें वेतन, भत्ते और पेंशन शामिल हैं, भारत की संचित निधि (कंसोलिडेटेड फंड) (संविधान के अनुच्छेद 266) से लिए जाते हैं।

नियंत्रक-महालेखा परीक्षक के कार्यकाल को हटाना या समाप्त करना (रिमूवल और एक्सपायरी ऑफ़ टर्म ऑफ़ द कम्पट्रोलर एंड ऑडिटर जनरल)

• भारतीय संविधान के अनुच्छेद 124 के खंड (4) में दिए गए तरीके से संसद के अभिभाषण (स्पीच)पर साबित दुर्व्यवहार या अक्षमता (इंसपासत्य) के आधार पर राष्ट्रपति द्वारा सीएजी को उनके पद से हटाया जा सकता है।
• अनुच्छेद 124(4) सुप्रीम कोर्ट के न्यायाधीशों को हटाने की शर्तों को निर्धारित करता है; सदन की कुल सदस्यता बहुमत और उपस्थित और मतदान करने वाले दो-तिहाई सदस्यों द्वारा समर्थित संसद द्वारा एक अभिभाषण (स्पीच) के बाद पारित राष्ट्रपति का आदेश।
• हालांकि, यह केवल जांच और सबूत की पर्याप्त (सुफ्फिसिएंट) कार्यवाही के बाद ही निष्पादित (एक्सेक्यूटेड) किया जा सकता है।
• अपने कार्यालय से सेवानिवृत्ति या इस्तीफे के बाद, वह अब केंद्र या राज्य सरकारों के तहत किसी भी नौकरी या कार्यालय के लिए पात्र नहीं है।

अन्य संवैधानिक प्रावधान (अदर कोंस्टीटूशनल प्रोविशंस)

अनुच्छेद 148 के अलावा, सीएजी के अधिकार से जुड़े अन्य लेख इस प्रकार हैं:

• संविधान का अनुच्छेद 149 भारत के नियंत्रक-महालेखा परीक्षक (कम्पट्रोलर एंड ऑडिटर जनरल) के कर्तव्यों और शक्तियों को निर्धारित करता है।
• अनुच्छेद 150 में कहा गया है कि भारत के राष्ट्रपति सीएजी को वह रूप निर्धारित करेंगे जिसे संघ और राज्यों के खातों में बनाए रखा जाएगा।
• अनुच्छेद 151 नियंत्रक-महालेखा परीक्षक को भारत के राष्ट्रपति को संघ और राज्यों की लेखा रिपोर्ट (अकाउंटिंग रिपोर्ट्स) प्रस्तुत करने का निर्देश देता है, जो उसके बाद, उन्हें संसद के प्रत्येक सदन के सामने प्रस्तुत करने के लिए कहेगा।
• अनुच्छेद 279 शुद्ध आय (नेट प्रोसेड्स) की गणना को अंतिम रूप में सुनिश्चित करने और प्रमाणन (सर्टिफिकेशन) के संबंध में सीएजी के अंतिम अधिकार को निर्धारित करता है।
• संविधान की तीसरी अनुसूची की अनुभाग IV सर्वोच्च न्यायालय के न्यायाधीशों के साथ-साथ भारत के नियंत्रक और महालेखा परीक्षक दोनों के लिए प्रतिज्ञान (अफ्फर्मटिव) के रूप को निर्धारित करती है।
• संविधान की छठी अनुसूची में राष्ट्रपति के अनुमोदन (अप्रूवल) से जिला परिषद (जिल्ला परिषद्) या क्षेत्रीय परिषद (रीजनल कौंसिल) के खातों को सीएजी द्वारा निर्धारित करने की जिम्मेदारी दि गई है। इसके अलावा, उनके खातों का ऑडिट जैसे सीएजी ठीक समझे उस तरह से किया जाता है और ऑडिट की रिपोर्ट राज्य के राज्यपालों को प्रस्तुत की जाएगी, जो उसे परिषद के सामने पेश करेंगे।

कार्य और शक्तियां (फंक्शन्स एंड पावर्स)

नियंत्रक और महालेखा परीक्षक के मुख्य कार्य और शक्तियां विभिन्न स्रोतों से प्राप्त होती हैं, मतलब भारत का संविधान, नियंत्रक और महालेखा परीक्षक (कर्तव्य, शक्तियां और सेवा की शर्तें) अधिनियम 1971, ऐतिहासिक न्यायिक निर्णय, भारत सरकार के निर्देश और 2007 के लेखा परीक्षा और लेखा पर विनिमय करता है। हालांकि, इन कार्यों पर चर्चा करने से पहले, ‘लेखा परीक्षा’ शब्द का अर्थ समझना महत्वपूर्ण है।

एक सरकारी लेखा परीक्षा क्या है (व्हाट इज ए गवर्नमेंट ऑडिट)

एक लेखा परीक्षा (ऑडिट) किसी भी संगठन (ऑर्गेनाइजेशन) के वित्तीय खातों (फाइनेंशियल अकाउंट्स) और व्यय (एक्सपेंस) के एक स्वतंत्र प्राधिकरण (अथॉरिटी) द्वारा आधिकारिक पर्यवेक्षण (सुपरविजन) और निरीक्षण (इंस्पेक्शन) है। सरकारी लेखा परीक्षा देश की अर्थव्यवस्था के साफ और सीधे संचालन के लिए एक आवश्यक व्यायाम (एक्सरसाइज) है, क्योंकि यह संसदीय वित्त (पार्लियामेंट्री फाइनेंस) पर नियंत्रण सुनिश्चित करता है, कार्यकारी निकायों (एग्जीक्यूटिव बॉडीज) द्वारा खर्च पर नज़र रखता है और यह सुनिश्चित करता है कि व्यय और बजट दि गई राशि और संसदीय मंजूरी के भीतर है। सीएजी भी ऐसा ही करता है। लेखा परीक्षा कार्यपालिका को संसद के नियंत्रण और संवीक्षा (स्क्रूटिनी) में रखने में मदद करती है।

सीएजी के कार्यों की चर्चा नीचे की गई है:

• सीएजी को भारत की संचित निधि (कंसोलिडेटेड फंड), राज्यों और उन केंद्र शासित प्रदेशों जिनमें विधानसभाएं हैं, जिन्हें  खातों और व्यय की लेखा परीक्षा करने के लिए अधिकृत (ऑथॉरिज़ेड) किया गया है। वह भारत की आकस्मिकता निधि (कंटिंगेंसी फंड) (अनुच्छेद 267) और भारत के लोक लेखा (अनुच्छेद 266 के खंड 2) के साथ-साथ राज्यों के सभी खर्चों का लेखा-जोखा भी करता है।
• केंद्र के सभी विभागों के साथ-साथ राज्य सरकारों को अपने व्यापार, निर्माण, लाभ और हानि खातों, बैलेंस शीट और अन्य सहायक खातों का सीएजी द्वारा ऑडिट कराना आवश्यक है।
• सीएजी उन सभी निकायों (बॉडीज), संगठनों, संस्थानों और प्राधिकरणों की प्राप्तियों और व्यय का लेखा-जोखा (स्टेटमेंट ऑफ़ अकाउंट) भी करता है, जिन्हें केंद्र और राज्य सरकारों द्वारा पर्याप्त रूप से वित्त पोषित (फंडेड) किया जाता है। यहां तक ​​​​कि सरकारी कंपनियां, निगम या कोई भी कंपनियां (कुल 51% से अधिक के साथ सरकार की इक्विटी भागीदारी के साथ) अपने खातों और व्यय का लेखा-परीक्षा नियंत्रक और महालेखा परीक्षक द्वारा करवाती हैं।
• राष्ट्रपति या राज्यपाल के अनुरोध (रिक्वेस्ट) पर, भारत के नियंत्रक और महालेखा परीक्षक (सीएजी) स्थानीय निकायों की रिपोर्ट का ऑडिट भी करता है।
• उनकी सलाहकार शक्ति (एडवाइजरी पावर) में राष्ट्रपति को उस फॉर्म के निर्धारण (प्रिस्क्रिप्शन) के संबंध में सलाह देना शामिल है जिसमें संघ और राज्यों के खातों को बनाए रखा जाना चाहिए।
• केंद्र सरकार से संबंधित मामलों के संबंध में लेखा परीक्षा (ऑडिट) रिपोर्ट सीएजी द्वारा राष्ट्रपति को प्रस्तुत की जाती है, जो उन्हें संसद के दोनों सदनों में प्रस्तुत करती है।
• राज्य सरकारों से संबंधित मामलों के संबंध में लेखापरीक्षा रिपोर्ट सीएजी द्वारा संबंधित राज्य के राज्यपालों को प्रस्तुत की जाती है, जो उन्हें राज्य विधानमंडल के सामने प्रस्तुत करते हैं।
• नियंत्रक-महालेखा परीक्षक संसद की लोक लेखा समिति (पब्लिक एकाउंट्स समिति) के सहयोगी, सलाहकार और दार्शनिक (कंसलटेंट एंड फिलोसोफर) के रूप में भी कार्य करते हैं।

सीएजी इन कार्यों को कैसे करता है (हाउ डस सीएजी परफॉर्म दीश फंक्शन्स)

सीएजी को अपने कार्यों के निर्वहन के लिए भारतीय लेखापरीक्षा (आईएएडी) के विशेषज्ञों द्वारा सहायता प्रदान की जाती है। आइए & एडी के अधिकारियों को संघ लोक सेवा आयोग या यूपीएससी परीक्षा की योग्यता के बाद या ग्रुप-बी अधिकारियों, जिन्हें पर्यवेक्षी स्टाफ (सुपरवाइजरी स्टाफ) के रूप में भी जाना जाता है, की पदोन्नति के बाद सीधे शामिल किया जाता है। यहाँ अधीनस्थ संवर्ग (सबोर्डिनेट कैडर) हैं, अर्थात् ग्रुप-बी या वरिष्ठ (सीनियर) लेखा परीक्षा के राजपत्रित पर्यवेक्षी संवर्ग (गज़ेटेड सुपरवाइजरी कैडर) या लेखा अधिकारी, लेखा परीक्षा अधिकारी और सहायक लेखा परीक्षा अधिकारी और ग्रुप-सी या सहायक कर्मचारी संवर्ग।

मुख्य लेखापरीक्षा रिपोर्ट (मैंन ऑडिट रिपोर्ट्स)

सीएजी की लेखापरीक्षा रिपोर्ट को निम्नलिखित चार शीर्षकों में वर्गीकृत किया जा सकता है जैसा कि नीचे चर्चा की गई है:

भारत के नियंत्रक और महालेखा परीक्षक (सीएजी) स्थानीय निकाय लेखा परीक्षा रिपोर्ट (सीएजी लोकल बॉडीज ऑडिट रिपोर्ट)

भारत के नियंत्रक और महालेखा परीक्षक (सीएजी) कि स्थानीय निकाय ऑडिट रिपोर्ट भारत के संघ के प्रत्येक राज्य के राज्य महालेखाकार द्वारा तैयार की जाती है और भारत के नियंत्रक और महालेखा परीक्षक (सीएजी) को अनुमोदन के लिए भेजी जाती है। इस प्रक्रिया के पूरा होने के बाद, स्थानीय निकायों की लेखापरीक्षा रिपोर्टों को बाद में दो समूहों में वर्गीकृत किया जाता है, अर्थात “विधायिका (लेजिस्लेचर) में पेश किया गया” और “राज्य सरकार को जारी” की जाता है।

सीएजी राज्य लेखा परीक्षा रिपोर्ट (सीएजी स्टेट ऑडिट रिपोर्ट)

महालेखाकार द्वारा उस राज्य की संचित निधि से किसी राज्य के व्यय और खातों की लेखा परीक्षा के बाद, नियंत्रक और महालेखा परीक्षक रिपोर्ट के निष्कर्षों को राज्य विधानमंडल को प्रस्तुत करते हैं। जो मानदंड अपनाया जाता है वह है बजट सत्र के दौरान रिपोर्टों की प्रस्तुति जिसमें पिछले वित्तीय वर्ष (फाइनेंसियल ईयर) के लेखापरीक्षा निष्कर्ष प्रस्तुत किए जाते हैं। राज्य स्तर पर, केंद्रीय स्तर के समान ही, लेखापरीक्षा दो धाराओं में की जाती है, जो निष्पादन लेखापरीक्षा और नियमितता लेखापरीक्षा (परफॉरमेंस ऑडिट एंड रेगुलरिटी ऑडिट) हैं। फिर भी, कई मामलों में, इन दोनों लेखापरीक्षाओं की रिपोर्ट एक साथ प्रस्तुत की जाती है।

सीएजी यूनियन लेखा परीक्षा रिपोर्ट (सीएजी यूनियन ऑडिट रिपोर्ट)

यूनियन ऑडिट रिपोर्ट भारत के नियंत्रक और महालेखा परीक्षक द्वारा तैयार की जाती है और मुख्य रूप से निम्नलिखित क्षेत्रों में लेनदेन और यह प्रदर्शन लेखापरीक्षा के निष्कर्षों को प्रस्तुत करने पर केंद्रित है:

• सिविल ऑडिट
• स्वायत्त निकायों (ऑटोनोमस बॉडी) की लेखापरीक्षा
• रक्षा सेवाएं
• रेलवे
• सरकारी प्राप्तियां
• केंद्रीय वाणिज्यिक

सीएजी यूनियन ऑडिट रिपोर्ट में दो श्रेणियों, निष्पादन लेखापरीक्षा और नियमितता (अनुपालन) लेखापरीक्षा के तहत किए गए लेखापरीक्षा को शामिल किया गया है।

सरकार के स्वामित्व वाले निगमों का सीएजी ऑडिट: 

भारत के नियंत्रक और महालेखा परीक्षक को सरकार, केंद्र या राज्य के स्वामित्व वाले निगमों की लेखा परीक्षा करने और उन फर्मों की पूरक लेखा परीक्षा आयोजित करने की शक्ति भी दि गई है, जिनमें केंद्र सरकार के पास 51% से अधिक इक्विटी शेयर है।

निष्कर्ष (कंक्लुजन)

भारत जैसे लोकतंत्र की संसदीय (पार्लियामेंट्री) व्यवस्था में इतना महत्व होने के बावजूद, भारत के नियंत्रक-महालेखा परीक्षक की संस्था को इस प्राधिकरण (अथॉरिटी) के महत्व (सिग्नीफिकेन्स) के बारे में आम जनता की कम जागरूकता होने के कारण बार-बार नुकसान उठाना पड़ता है। आधुनिक समय की राजनीति में मौजूद एक प्रमुख भ्रम कई सीएजी रिपोर्टों की कम लोकप्रियता है और यह तथ्य कि इन सभी रिपोर्टों पर संसद में विचार-विमर्श नहीं किया जाता है।

एक संवैधानिक अधिकारी के रूप में भारत के नियंत्रक-महालेखा परीक्षक की दक्षता में तेजी लाने के लिए, सत्ता में लोगों की जवाबदेही और दायित्व को बनाए रखने और बनाए रखने की जिम्मेदारी के साथ, सीएजी द्वारा जारी ऑडिट रिपोर्ट को लोकप्रिय बनाना और अवसरों को खोलना महत्वपूर्ण है। उनके बारे में अधिक आम जनता की चर्चा के लिए। कॉमनवेल्थ गेम्स, 2जी स्पेक्ट्रम और राफेल डील जैसे विवादों ने भारत जैसे लोकतंत्र में सीएजी रिपोर्ट के महत्व को सामने लाया और सार्वजनिक चर्चा को प्रज्वलित करने में मदद की।