यह लेख Anmol Singla द्वारा लिखा गया है। प्रस्तुत लेख में वर्तमान मामले में माननीय सर्वोच्च न्यायालय द्वारा दिए गए निर्णय का व्यापक विश्लेषण प्रस्तुत किया गया है। यह मामले के तथ्यों, कानून के अनुप्रयोग तथा न्यायालय द्वारा दिए गए निर्णय के आलोचनात्मक विश्लेषण पर प्रकाश डालता है। इस लेख का अनुवाद Chitrangda Sharma के द्वारा किया गया है।
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परिचय
“विधायिका कानून बनाने की शक्ति किसी अन्य के हाथों में नहीं सौंप सकती: क्योंकि यह लोगों से प्राप्त एक प्रत्यायोजित (डेलिगेटेड) शक्ति है, इसलिए जिनके पास यह है वे इसे दूसरों को नहीं सौंप सकते।”
– जॉन लॉक
यह कहा जा सकता है कि प्रत्यायोजित विधान पर लॉक का दृष्टिकोण पुराना हो चुका है, क्योंकि आधुनिक समाज में आवश्यकताओं और इच्छाओं की संख्या बढ़ती जा रही है। इसके अलावा, औद्योगीकरण और विकास के कारण बढ़ते अवसरों के साथ, कानून की आवश्यकता वाले मुद्दों की संख्या भी बढ़ रही है। ऐसी स्थिति में, विधायिका के लिए बिना किसी सहायता के प्रत्येक कानून को स्वयं लागू करना संभव नहीं है। कार्यकुशलता को अधिकतम करने तथा अधिक संख्या में मुद्दों पर निर्णय सुनिश्चित करने के लिए कुछ मामलों को कार्यपालिका को सौंप दिया जाता है। इस प्रथा को “प्रत्यायोजित विधान” के रूप में जाना जाता है। सेसिल कैर ने प्रत्यायोजित विधान को इस प्रकार परिभाषित किया है “एक बढ़ते हुए बच्चे को माता-पिता को अत्यधिक काम के तनाव से राहत दिलाने के लिए बुलाया जाता है और छोटे-मोटे मामलों को देखने में सक्षम होता है, जबकि माता-पिता मुख्य व्यवसाय का प्रबंधन करते हैं। भारत के सर्वोच्च न्यायालय ने वर्तमान मामले, अर्थात् सुखदेव सिंह एवं अन्य बनाम भगतराम सरदार सिंह रघुवंशी एवं अन्य (1975) में अनुच्छेद 12 के तहत भारत में सार्वजनिक क्षेत्र की कंपनियों की स्थिति और उनके संबंधित विधानों के तहत प्रत्यायोजित विधान की वैधता के संबंध में स्पष्टता प्रदान की। यह निर्णय कर्मचारियों के लिए भी महत्वपूर्ण है क्योंकि यह सुनिश्चित करता है कि उन्हें केवल वैध आधार पर ही बर्खास्त किया जा सकता है। इसके अलावा, यह उन्हें संवैधानिक न्यायालयों में जाने की शक्ति भी प्रदान करता है, यदि उन्हें लगता है कि उनके विरुद्ध की गई कार्रवाई प्राकृतिक न्याय के सिद्धांतों का उल्लंघन है।
मामले का विवरण
- मामले का नाम- सुखदेव सिंह बनाम भगतराम सरदार सिंह रघुवंशी
- मामले का उद्धरण (साईटेशन)- (1975) 1 एससीसी 421, 1975 (30) एफएलआर 283, 1975 एलएबीएलसी 881, (1975) आईएलएलजे 399 एससी, (1975) 1 एससीसी 421, [1975] 3 एससीआर 619।
- याचिकाकर्ता का नाम- सुखदेव सिंह
- प्रतिवादी का नाम- भगतराम सरदार सिंह रघुवंशी
- निर्णय की तिथि – 21.02.1975
- न्यायपीठ- संवैधानिक पीठ
- न्यायाधीश ए.एन. रे, के.के. मैथ्यू, वाई.वी. चंद्रचूड़, ए. अलागिरीस्वामी और ए.सी. गुप्ता
सुखदेव सिंह बनाम भगतराम सरदार (1975) की पृष्ठभूमि
यह मामला दिल्ली उच्च न्यायालय के निर्णय के विरुद्ध माननीय सर्वोच्च न्यायालय में दायर अपील है। इसमें रोजगार विनियमन और भारतीय कानून के तहत एक क़ानून के माध्यम से स्थापित निगमों की कानूनी स्थिति से संबंधित प्रश्न शामिल थे। यह मामला रोजगार के मामले में संवैधानिक अधिकारों की प्रयोज्यता के संबंध में महत्वपूर्ण है। संबंधित संगठन अर्थात ओएनजीसी, एलआईसी और आईएफसीआई के विरुद्ध मौलिक अधिकार तभी लागू हो सकते हैं, जब यह स्वीकार कर लिया जाए कि वे भारतीय संविधान के अनुच्छेद 12 के अंतर्गत राज्य हैं। सर्वोच्च न्यायालय के समक्ष यह प्रश्न रखा गया कि क्या ऐसे संगठन नागरिकों के मौलिक अधिकारों को लागू करने के लिए उत्तरदायी हैं। इस मामले में मौलिक अधिकारों, विशेषकर अनुच्छेद 14 (कानून के समक्ष समानता) और 16 (सार्वजनिक रोजगार में अवसर की समानता) के उल्लंघन से संबंधित मुद्दे भी उठाए गए, तथा सार्वजनिक कर्तव्यों का पालन करने वाले संगठनों के भीतर संवैधानिक सिद्धांतों को सुनिश्चित करने की आवश्यकता पर प्रकाश डाला गया।
न्यायालय के समक्ष मुद्दे
- क्या तेल एवं प्राकृतिक गैस आयोग अधिनियम, 1959; औद्योगिक वित्त निगम अधिनियम, 1948; तथा जीवन बीमा निगम अधिनियम, 1956 के अंतर्गत बनाए गए विनियमों के विपरीत सेवा से हटाने का आदेश, सेवा में बने रहने की घोषणा करने के लिए दावे की अनुमति देगा या केवल क्षतिपूर्ति के लिए दावा ही स्वीकार्य होगा?
- क्या किसी वैधानिक निगम का कर्मचारी भारतीय संविधान के अनुच्छेद 14 और 16 के तहत संरक्षण का दावा कर सकता है?
- क्या वैधानिक अधिनियम के तहत प्रत्यायोजन के माध्यम से तैयार किए गए विनियम, पक्षों पर बाध्यकारी हैं तथा क्या उनमें कानून का बल है?
- क्या तेल एवं प्राकृतिक गैस आयोग, जीवन बीमा निगम या औद्योगिक वित्त निगम जैसी प्रकृति का कोई सार्वजनिक निगम संविधान के अनुच्छेद 12 के अर्थ में ‘राज्य’ है?
पक्षों के तर्क
कर्मचारियों की ओर से दलील
- विनियमन क़ानून के तहत बनाए गए हैं।
- विनियम बनाने की शक्ति क़ानून से उत्पन्न होती है। इसका अर्थ यह है कि ये विनियम बाध्यकारी प्रकृति के हैं।
- विनियमनों में कानून का बल होता है क्योंकि वे वैधानिक प्राधिकरण द्वारा शक्ति के प्रयोग का परिणाम होते हैं।
- वैधानिक प्राधिकरण विनियमों से कोई विचलन नहीं कर सकता।
राज्य की ओर से दलीलें
- ये विनियम आंतरिक प्रबंधन के मामलों को प्रभावित करने वाले क़ानून द्वारा दी गई शक्तियों के अंतर्गत तैयार किए गए हैं।
- ये विनियम किसी भी प्रकार से वैधानिक रूप से बाध्यकारी नहीं हैं।
- विनियमों में कर्मचारियों के लिए निर्धारित नियम व शर्तें वैधानिक दायित्वों का परिणाम नहीं हैं।
- ये विनियम एक अनुबंध के रूप में बाध्यकारी हैं, कानून के रूप में नहीं।
- इन विनियमों में कोई कानूनी बल नहीं है।
- प्रत्येक व्यक्ति का रोजगार संविदात्मक प्रकृति का है।
सुखदेव सिंह बनाम भगतराम सरदार (1975) में शामिल कानूनी पहलू
यह मामला भारत के कानूनी इतिहास में एक मील का पत्थर है। इस मामले में सर्वोच्च न्यायालय द्वारा कई महत्वपूर्ण कानूनी पहलुओं पर विचार किया गया है।
राज्य की कार्रवाइयों की संवैधानिक वैधता
इस मामले में यह जांच की गई है कि सार्वजनिक क्षेत्र के निगमों द्वारा की गई कार्रवाई संविधान के प्रावधानों के अनुरूप है या नहीं। न्यायालय यह सुनिश्चित करता है कि राज्य को प्रतिकूल कार्रवाई करने की खुली छूट न दी जाए, तथा निष्पक्षता, तर्कसंगतता और संवैधानिक अनुपालन के सिद्धांतों के आधार पर उसकी कार्रवाई संचालित हो।
प्रत्यायोजित विधान
प्रत्यायोजित विधान विधायिका पर बोझ को कम करता है तथा कानून निर्माण की दक्षता में सुधार करता है। इससे यह सुनिश्चित करने में मदद मिलती है कि जिन मुद्दों पर तत्काल ध्यान देने की आवश्यकता है, उनका सावधानीपूर्वक निपटारा किया जाए। सैल्मंड ने प्रत्यायोजित विधान को इस प्रकार परिभाषित किया है कि “यह विधान संप्रभु सत्ता के अलावा किसी भी अन्य प्राधिकारी से पहले आता है और इसलिए अपने निरंतर अस्तित्व या वैधता के लिए किसी श्रेष्ठ या सर्वोच्च प्राधिकारी पर निर्भर होता है।” प्रतिनिधि नियुक्त करने की शक्ति पूर्ण नहीं है तथा इस पर कुछ सीमाएं हैं। संसद को समानांतर विधायिका बनाकर सभी जिम्मेदारियों से विमुख होने की अनुमति नहीं है।
इसके अलावा, “आवश्यक विधायी शक्तियों” का प्रयोग केवल विधायिका द्वारा ही किया जाना चाहिए, न कि प्रत्यायोजित किया जाना चाहिए। “आवश्यक विधायी शक्ति” का अर्थ है कानून की नीति निर्धारित करना और उसे आचरण के नियमों के रूप में लागू करना। प्रत्यायोजित विधायी शक्तियां न्यायिक समीक्षा की प्रक्रिया से मुक्त नहीं हैं तथा यदि वे किसी संवैधानिक सिद्धांत या प्राकृतिक न्याय के सिद्धांतों का उल्लंघन करती हैं तो उन्हें रद्द किया जा सकता है।
प्राकृतिक न्याय के सिद्धांत
जब भी न्यायालय के सामने किसी प्रशासनिक कार्रवाई की वैधता के संबंध में प्रश्न आता है, तो प्राकृतिक न्याय के सिद्धांत एक महत्वपूर्ण घटक बन जाते हैं। इन सिद्धांतों में कुछ बुनियादी अधिकार शामिल हैं, जैसे सुनवाई का अधिकार, समाप्ति से पहले निष्पक्ष और निष्पक्ष सुनवाई का अधिकार, तथा क़ानूनों या विनियमों में निर्धारित उचित प्रक्रिया के अनुसार व्यवहार किए जाने का अधिकार। न्यायालय को यह अधिकार है कि वह किसी भी कार्यवाही, नियम या विनियमन को, जो प्राकृतिक न्याय के सिद्धांतों का उल्लंघन करता है, शून्य घोषित कर सके।
भारतीय संविधान का अनुच्छेद 12
मौलिक अधिकारों के दायरे और प्रयोज्यता को निर्धारित करने में अनुच्छेद 12 महत्वपूर्ण है। इस अनुच्छेद में ‘राज्य’ शब्द को परिभाषित किया गया है। इसमें न केवल कार्यपालिका और विधायी शाखाएँ शामिल हैं, बल्कि भारत में क़ानून द्वारा सृजित प्राधिकरण भी शामिल हैं। व्यापक परिभाषा यह सुनिश्चित करती है कि मौलिक अधिकार उन संस्थाओं को बांधते हैं जो महत्वपूर्ण सरकारी कार्य करते हैं। इससे यह सुनिश्चित होता है कि व्यक्तिगत स्वतंत्रता को बनाए रखा जा सके तथा लोक प्रशासन में जवाबदेही का एक स्तर बना रहे। राज्य को स्पष्ट रूप से परिभाषित किया गया है जिसमें निम्नलिखित शामिल हैं-
- भारत सरकार और संसद;
- प्रत्येक राज्य की सरकार और विधानमंडल;
- स्थानीय प्राधिकारी; या
- अन्य प्राधिकारी।
सभी अतिरिक्त प्राधिकरण जो पहले तीन श्रेणियों में उचित नहीं होते हैं, उन्हें अन्य प्राधिकरणों में शामिल किया जाता है। इसे न तो 1897 का सामान्य खंड अधिनियम (परिभाषित खंड) और न ही संविधान “अन्य प्राधिकारियों” शब्द को परिभाषित करता है। यह वाक्यांश वर्तमान में कई प्राधिकारियों को शामिल करता है, क्योंकि अब तक विभिन्न निर्णयों के माध्यम से इसकी व्यापक व्याख्या की गई है। सभी स्थानीय सरकारें जो कानून बनाने की क्षमता रखती हैं और जिन्हें राज्य एजेंट के रूप में देखा जाता है, उन्हें स्थानीय प्राधिकरण कहा जाता है। इस समूह के अंतर्गत कौन से निकाय आएंगे, इसका निर्धारण किसी कठोर दिशा-निर्देश द्वारा नियंत्रित नहीं होता है। कई मामलों में अपने निर्णयों में मानक या निर्देश स्थापित किये गये हैं।
सर्वोच्च न्यायालय ने राजस्थान विद्युत बोर्ड बनाम मोहन लाल (1967) मामले में फैसला दिया था कि संविधान और अन्य कानूनी विधियों द्वारा स्थापित सभी प्राधिकरणों को अनुच्छेद 12 के तहत “अन्य प्राधिकरणों” की परिभाषा में शामिल किया जाएगा। यह आवश्यक नहीं है कि वैधानिक निकाय संप्रभु या सरकारी कार्य ही करे। न्यायालय ने कहा कि इस विशेष मामले में राजस्थान विद्युत बोर्ड को निर्देश जारी करने का अधिकार है, जिसकी अवज्ञा को आपराधिक कार्य माना जाएगा।
उत्तर प्रदेश राज्य भंडारण निगम बनाम विजय नारायण (1980) मामले में प्रतिवादी एक वैधानिक संगठन के लिए काम करता था। उनके खिलाफ चोरी और गबन के आरोप लगाए गए थे। उन्हें सुनवाई का अवसर दिए बिना ही उनके कर्तव्यों से मुक्त कर दिया गया। उन्होंने अनुच्छेद 226 के अंतर्गत उत्प्रेषण (सर्टिओरारी) रिट के लिए उच्च न्यायालय में याचिका दायर की। इस रिट को एकल पीठ ने खारिज कर दिया। उच्च न्यायालय की प्रभागीय पीठ ने याचिका को स्वीकार करते हुए कहा कि बर्खास्तगी आदेश अवैध है, क्योंकि निगम, जिसे अर्ध-न्यायिक क्षमता में कार्य करना था, ने बर्खास्त कर्मचारी को सुनवाई का अवसर देने की उपेक्षा की थी। सर्वोच्च न्यायालय ने निर्णय दिया कि उत्तर प्रदेश राज्य भंडारण निगम एक अधिनियम के तहत अपनी औपचारिक स्थापना के कारण राज्य के रूप में योग्य है। चूंकि इसका स्वामित्व और नियंत्रण राज्य के पास था, इसलिए इसे राज्य का एक उपकरण माना जाता था।
इसलिए, यह देखा जा सकता है कि भारतीय संविधान के ‘अनुच्छेद 12’ के तहत ‘राज्य’ की परिभाषा बहस का विषय रही है, और न्यायिक व्याख्या ने विभिन्न प्राधिकारियों के लिए अनुच्छेद की प्रयोज्यता के बारे में स्पष्टता प्रदान करने में मदद की है। किसी प्राधिकरण को राज्य के रूप में वर्गीकृत करने का अर्थ है कि वह लोगों के मौलिक अधिकारों के संरक्षण के लिए जिम्मेदार है। यदि यह पाया जाता है कि इसके कार्य लोगों के मौलिक अधिकारों का उल्लंघन करते हैं तो इसके खिलाफ उच्च न्यायालय या सर्वोच्च न्यायालय में रिट याचिका दायर की जा सकती है। यह राज्य के रूप में वर्गीकृत संगठनों को कंपनी अधिनियम, 1956 और कंपनी अधिनियम, 2013 के तहत पंजीकृत अन्य कंपनियों से अलग करता है। किसी कंपनी के खिलाफ़ कोई भी अधिकार निजी अधिकार होता है। ऐसी कंपनी के खिलाफ़ मौलिक अधिकारों के उल्लंघन का आरोप नहीं लगाया जा सकता। यह सामान्य कंपनियों को भारतीय संविधान के अनुच्छेद 12 के तहत राज्य के रूप में वर्गीकृत प्राधिकारियों से अलग करता है।
सुखदेव सिंह बनाम भगतराम सरदार (1975) में निर्णय
न्यायालय ने निम्नलिखित अधिनियमों के अंतर्गत प्रासंगिक धाराओं की जांच की:
- तेल एवं प्राकृतिक गैस आयोग अधिनियम, 1959 (‘ओएनजीसी अधिनियम’)– अधिनियम की धारा 12 के तहत एक आयोग की स्थापना की अनुमति दी गई, जो कंपनी के लिए आवश्यक समझे जाने पर कर्मचारियों की नियुक्ति कर सकता है। इस प्रावधान के अंतर्गत नियुक्त प्रत्येक व्यक्ति अधिनियम की धारा 13 के अंतर्गत कंपनी का कर्मचारी बन गया। अधिनियम की धारा 31 सरकार को पद की अवधि, रिक्तियों को भरने के तरीके, सदस्यों की सेवा की शर्तों, सदस्यता से अयोग्यता और किसी कर्मचारी को हटाते समय अपनाई जाने वाली प्रक्रिया तय करने के लिए नियम बनाने का अधिकार देती है। अधिनियम की धारा 32 आयोग को केन्द्र सरकार के अनुमोदन से नियम एवं विनियम बनाने का अधिकार देती है।
- औद्योगिक वित्त निगम अधिनियम, 1948 (‘आईएफसीआई अधिनियम’) – अधिनियम की धारा 42 केंद्र सरकार को अधिनियम के प्रावधानों को प्रभावी करने के लिए नियम बनाने का अधिकार देती है। इसके अतिरिक्त, धारा 43 अधिनियम के तहत स्थापित बोर्ड को अधिनियम को प्रभावी करने के लिए विनियम बनाने का अधिकार देती है, बशर्ते वे अधिनियम के प्रावधानों के साथ असंगत न हों।
- जीवन बीमा निगम अधिनियम, 1956 (‘एलआईसी अधिनियम’) – अधिनियम की धारा 11 में प्रावधान था कि बीमाकर्ता के मौजूदा कर्मचारी अब निगम के कर्मचारी होंगे। उन्हें निगम के साथ अपने अधिकार और कर्तव्य तब तक बरकरार रखने थे जब तक कि उनका रोजगार समाप्त नहीं कर दिया जाता या निगम द्वारा पारिश्रमिक, नियम और शर्तों में परिवर्तन नहीं कर दिया जाता। अधिनियम की धारा 48 केन्द्र सरकार को कर्मचारियों की नियुक्ति और पारिश्रमिक निर्धारित करने की अनुमति देती है। अधिनियम की धारा 49 निगम को अधिनियम के प्रावधानों को प्रभावी करने के लिए विनियम बनाने का अधिकार प्रदान करती है।
विनियम – विधान के तहत कानून है या नही?
न्यायालय ने इस विषय पर अंग्रेजी कानून की भी जांच की। अधीनस्थ विधान किसी व्यक्ति या निकाय द्वारा बनाया जाता है जिसे किसी क़ानून के तहत ऐसा करने का अधिकार दिया गया हो। ‘नियम’ और ‘विनियम’ शब्द वैधानिक प्राधिकरण की शक्ति को सीमित करते हैं। इनका उद्देश्य यह सुनिश्चित करना है कि निकाय कानून के तहत उन्हें दी गई शक्ति का अतिक्रमण न करे। यदि शक्ति का अत्यधिक उपयोग किया जाता है, तो कार्रवाई को अमान्य घोषित कर दिया जाता है। वैध रूप से निर्मित अधीनस्थ विधान का प्रभाव क़ानून जैसा होता है। यदि ऐसे किसी कृत्य के परिणामस्वरूप कोई क्षति होती है, तो पीड़ित व्यक्ति द्वारा कार्रवाई करने का अधिकार वैसा ही है जैसा किसी क़ानून के अधीन सीधे किए गए कृत्य का होता है। (री लैंग्लॉइस एंड बिडेन, (1891) 1 क्यू.बी. 349) इसके अलावा, आदेश को नियमों और विनियमों से अलग किया गया है। यह आदेश वैधानिक नियमों का हिस्सा नहीं है तथा इसे प्रशासनिक माना जाता है।
जब कानून बनाने का काम विभागीय नियमों के तहत किया जाता है तो इससे समय की बचत होती है। इसके अलावा, यह विषय-वस्तु पर विशेषज्ञों के साथ परामर्श की अनुमति देता है और लचीलापन भी प्रदान करता है, क्योंकि संसद कानून के क्रियान्वयन (इंप्लीमेंटेशन) के दौरान आने वाली प्रत्येक बाधा का पूर्वानुमान नहीं लगा सकती। न्यायालय ने कहा कि निगमों अर्थात् एलआईसी, ओएनजीसी और आईएफसीआई को अपने कर्मचारियों की सेवा की शर्तें और नियम तय करने में कोई स्वतंत्रता नहीं है। क़ानून के अंतर्गत विनियमों को “अनुबंध की स्वतंत्रता पर बाधा डालने वाली स्थिति” के रूप में वर्णित किया गया है। ये नियम प्राधिकारियों और जनता दोनों पर बाध्यकारी हैं। भारतीय संविधान के अनुच्छेद 309 में स्पष्ट रूप से प्रावधान है कि नियम एवं विनियम बनाने के लिए विशिष्ट शक्ति होनी चाहिए।
न्यायालय ने अतिरिक्त महा न्यायभिकर्ता के तर्क को खारिज कर दिया, जिन्होंने कहा था कि ये नियम कानून का बल नहीं रख सकते, क्योंकि ये कंपनी अधिनियम, 2013 के तहत गठित कंपनी द्वारा बनाए गए नियमों के समान हैं। न्यायालय ने कंपनी अधिनियम के तहत कंपनी और क़ानून के तहत स्थापित निकायों के बीच अंतर स्पष्ट किया। इसमें कहा गया कि कोई कंपनी तभी अस्तित्व में आती है जब वह कंपनी अधिनियम के प्रावधानों का अनुपालन करती है। हालाँकि, एलआईसी, ओएनजीसी और आईएफसीआई अपनी स्वयं की विधियों के तहत स्थापित हैं, और उनके द्वारा तैयार किए गए नियम संबंधित विधियों के तहत दी गई शक्ति का परिणाम हैं।
न्यायालय ने क़ानून द्वारा स्थापित निकायों द्वारा कर्मचारियों की बर्खास्तगी से संबंधित कई मामलों का विश्लेषण किया। मफरलाल नारायणदास बारोट बनाम डिवीजनल कंट्रोलर एस.टी.सी. (1966) के मामले में माननीय सर्वोच्च न्यायालय ने माना कि किसी कर्मचारी की सेवाओं को कानून के तहत सभी नियमों का पालन किए बिना समाप्त नहीं किया जा सकता है। यदि किसी वैधानिक निकाय की कार्रवाई, कानून के तहत अनिवार्य दायित्व का उल्लंघन करती है, तो उसे न्यायालय द्वारा अवैध घोषित किया जा सकता है। एस.आर. तिवारी बनाम जिला बोर्ड आगरा (1964) मामले में यह निर्णय दिया गया था।
भारतीय जीवन बीमा निगम बनाम सुनील कुमार मुखर्जी (1964) के मामले में, एलआईसी ने अधिनियम के तहत विनियम तैयार किए। धारा 4(3) में क्षेत्र अधिकारी की सेवाएं समाप्त करने की शर्तें प्रदान की गई हैं। हालाँकि, अधिनियम की धारा 11(2) में धारा 10 के तहत दंड और सेवाओं की समाप्ति के प्रावधान भी शामिल हैं। कर्मचारी ने तर्क दिया कि उसकी सेवाएं केवल धारा 10 के तहत ही समाप्त की जा सकती हैं। न्यायालय ने धारा 10 के प्रावधानों में सामंजस्य स्थापित किया तथा कहा कि समाप्ति धारा 10 के अनुसार ही की जानी चाहिए। समाप्ति को अवैध माना गया क्योंकि यह धारा 10 के अनुरूप नहीं थी। अधिनियम के अंतर्गत बनाए गए विनियमों को कानून का बल माना गया।
नियम और विनियम दोनों ही वैधानिक शक्तियों के अंतर्गत अधीनस्थ विधान हैं। किसी क़ानून के अंतर्गत तैयार किया गया विनियमन, उसी वर्ग के क़ानून के अंतर्गत शासित होने वाले सभी लोगों पर समान रूप से लागू होता है। ओएनजीसी, आईएफसीआई और एलआईसी को अपने कर्मचारियों के आचरण और सेवा की शर्तों के लिए विनियम बनाने का दायित्व कानून द्वारा दिया गया है। प्राधिकारी सेवा की शर्तों से विचलित नहीं हो सकते, तथा इनमें किसी भी प्रकार का विचलन होने पर न्यायालय द्वारा कार्रवाई को अवैध माना जा सकता है। नियोक्ता और कर्मचारी दोनों ही शर्तों से बंधे हैं। यदि कोई उल्लंघन हुआ है तो इसे महज अनुबंध का उल्लंघन नहीं माना जाएगा। इसमें सार्वजनिक रोजगार या सेवा का तत्व शामिल है और कानून के नियमों और विनियमों का सख्ती से पालन किया जाना चाहिए। यदि इनका पालन नहीं किया जाता है तो पीड़ित पक्ष इसके लिए अदालत का दरवाजा खटखटा सकता है।
अनुच्छेद 12 के अंतर्गत एलआईसी, ओएनजीसी और आईएफसीआई की प्रकृति
निगमों की ओर से उपस्थित वकील ने तर्क दिया कि चूंकि निगम कानून नहीं बना सकते या निर्देश लागू नहीं कर सकते, इसलिए उन्हें अनुच्छेद 12 के तहत राज्य नहीं माना जा सकता। हालाँकि, न्यायालय ने कहा कि कल्याणकारी राज्य में, सरकारी कार्यों के साथ-साथ राज्य द्वारा अनेक वाणिज्यिक कार्य भी किए जाते हैं। सरकारी कार्य अधिकारपूर्ण होने चाहिए। संबंधित निकाय को निर्णय लागू करने का अधिकार होना चाहिए तथा यह बाध्यकारी प्रकृति का होना चाहिए। चूंकि नियम और विनियम न केवल निगम की शक्तियों को नियंत्रित करते हैं, बल्कि उनसे निपटने वाले व्यक्तियों को भी नियंत्रित करते हैं, इसलिए वे प्रकृति में आधिकारिक हैं।
राजस्थान राज्य विद्युत बोर्ड, जयपुर बनाम मोहन एवं अन्य (1967) के मामले में, न्यायालय ने कहा कि “प्राधिकरण एक सार्वजनिक प्रशासनिक एजेंसी या निगम है जिसके पास अर्ध-सरकारी शक्तियां हैं और जो राजस्व-उत्पादक सार्वजनिक उद्यम का प्रशासन करने के लिए अधिकृत है।” न्यायालय ने कहा कि अनुच्छेद 12 का दायरा व्यापक है और इसमें प्रत्येक प्राधिकरण शामिल है जो किसी कानून द्वारा बनाया गया है, भारत के क्षेत्र में कार्य करता है और भारत सरकार के नियंत्रण में है। ऐसे प्राधिकरण को प्रदत्त शक्तियां कानून द्वारा प्रदत्त होती हैं। राज्य की एक अन्य महत्वपूर्ण विशेषता निर्देश जारी करने और अनुपालन लागू करने की शक्ति है।
तेल एवं प्राकृतिक गैस आयोग (ओएनजीसी)
केंद्र सरकार का अधिकार तेल-क्षेत्र (विनियमन और विकास) अधिनियम, 1948 (‘1948 अधिनियम’) और तेल और प्राकृतिक गैस आयोग अधिनियम, 1959 (‘1959 अधिनियम’) के तहत स्थापित किया गया है। 1948 का अधिनियम सरकार को खनन पट्टों, खनिज तेलों के संरक्षण तथा उल्लंघनों के लिए दंड के प्रवर्तन हेतु नियम बनाने की अनुमति देता है। इसके अलावा, 1959 अधिनियम के तहत तेल और प्राकृतिक गैस आयोग की शक्तियां और कार्य प्रदान किए गए हैं। केंद्र सरकार के निर्देशन में पेट्रोलियम विकास के लिए कार्यक्रमों की योजना बनाने, उन्हें बढ़ावा देने और लागू करने में इसकी भूमिका है। केंद्र सरकार को आयोग के सदस्यों, बजट, भूमि अधिग्रहण, उधार लेने की शक्तियों और विघटन पर भी अधिकार है। इससे पता चलता है कि सरकार ओएनजीसी के कामकाज पर काफी हद तक नियंत्रण रखती है। केन्द्र सरकार के पास भूमि अधिग्रहण और प्रवेश की शक्तियों पर अधिकार और एजेंसी है।
एलआईसी
जीवन बीमा अधिनियम, 1956 भारत में जीवन बीमा व्यवसाय का राष्ट्रीयकरण करता है। अधिनियम के तहत एलआईसी की स्थापना केन्द्र सरकार की एक एजेंसी के रूप में की गई है। एलआईसी को बीमा कंपनियों से समस्त मौजूदा कारोबार प्राप्त हुआ, जिसमें मौजूदा बीमा कंपनियों की परिसंपत्तियां, देनदारियां और कर्मचारी शामिल थे। इसे भारत में जीवन बीमा कारोबार संचालित करने का विशेष विशेषाधिकार दिया गया। यदि निगम को किसी अन्य व्यवसाय से लाभ होता है, तो लाभ का शेष भाग आरक्षित निधियों और अन्य मामलों के लिए प्रावधान करने के बाद केंद्र सरकार को भुगतान किया जाना होता है। नीतिगत और सार्वजनिक हित से संबंधित मामलों में अंतिम निर्णय केन्द्र सरकार का होता है। निगम के खातों का भी सरकार की मंजूरी से लेखापरीक्षा (ऑडिट) किया जाता है। इसके अलावा, रिपोर्टें केन्द्र सरकार को भी प्रस्तुत की जाती हैं। निगम के अधिशेष भंडार को पॉलिसीधारकों को और फिर केन्द्र सरकार को आवंटित किया जाता है। एलआईसी को केवल केन्द्र सरकार के आदेश के माध्यम से ही बंद किया जा सकता है। इससे यह स्पष्ट हो जाता है कि निगम केन्द्र सरकार की एक एजेंसी है जो इस पर एक निश्चित सीमा तक नियंत्रण रखती है।
भारतीय औद्योगिक वित्त निगम (आईएफसीआई)
आईएफसीआई एक निगमित निकाय है। इसके शेयर विशिष्ट संस्थाओं को जारी किए गए, जिनमें केन्द्र सरकार, भारतीय रिजर्व बैंक, अनुसूचित बैंक, बीमा कंपनियां और सहकारी बैंक शामिल थे। केन्द्र सरकार और आरबीआई के पास मौजूद शेयर विकास बैंक को हस्तांतरित कर दिए जाते हैं और उन्हें मुआवजा दिया जाता है। केन्द्र सरकार आईएफसी शेयरों पर मूलधन और वार्षिक लाभांश के पुनर्भुगतान की गारंटी देती है। आईएफसीआई को औद्योगिक संस्थाओं का नियंत्रण लेने और उनका प्रबंधन करने का अधिकार दिया गया है। इसके अलावा, वित्तीय विवरण केन्द्र सरकार को प्रस्तुत किये जाने होंगे तथा भारत के आधिकारिक राजपत्र में प्रकाशित किये जाने होंगे। आईएफसीआई के कार्यों का मार्गदर्शन एक बोर्ड द्वारा किया जाता है, जो विकास बैंक और केंद्र सरकार की देखरेख में कार्य करता है। केन्द्र सरकार आईएफसीआई द्वारा जारी निधियों, बांडों, प्रतिभूतियों और डिबेंचर की गारंटी भी देती है। आईएफसीआई के खातों की जांच भारत के नियंत्रक एवं महालेखा परीक्षक द्वारा की जाती है। केन्द्र सरकार अन्य बैंकों से शेयर प्राप्त कर सकती है और उन्हें विकास बैंक को हस्तांतरित किया जा सकता है। इसका उपयोग विकास बैंक पर नियंत्रण स्थापित करने के लिए किया जा सकता है। इन प्रावधानों से यह स्पष्ट हो जाता है कि संगठन का प्रबंधन और नियंत्रण केन्द्र सरकार के पास निहित है।
इस बात पर निर्णय कि क्या वे अनुच्छेद 12 के अंतर्गत प्राधिकारी हैं
न्यायालय का मानना था कि ओएनजीसी और एलआईसी दोनों ही सरकार के स्वामित्व में हैं। निकाय का प्रबंधन और विघटन भी सरकार के पास निहित है। दूसरी ओर, आईएफसीआई पर केन्द्र सरकार का पूर्ण नियंत्रण और प्रबंधन है। भारत के नागरिक शेयरधारक नहीं हो सकते। केन्द्र सरकार को किसी भी समय शेयर अर्जित करने तथा उन्हें विकास बैंक को हस्तांतरित करने का पूर्ण अधिकार है। इसके अलावा, विघटन की शक्ति भी सरकार में निहित है।
ओएनजीसी और आईएफसीआई को अनुच्छेद 12 के तहत प्राधिकरण का दर्जा दिए जाने के खिलाफ यह तर्क दिया गया कि उन्हें कराधान से छूट नहीं दी गई है। इसके लिए संविधान के अनुच्छेद 289 का संदर्भ दिया गया। हालाँकि, अनुच्छेद 289 संघ को किसी राज्य द्वारा या उसकी ओर से किए जाने वाले व्यापार या कारोबार पर कर लगाने का अधिकार देता है।
ओएनजीसी आयोग के कर्मचारियों को वैध कार्य के लिए भूमि या परिसर में प्रवेश का अधिकार प्रदान करता है। सदस्यों और कर्मचारियों को भारतीय दंड संहिता की धारा 21 के अंतर्गत लोक सेवक माना जाता है। उन्हें अधिनियम के तहत सुरक्षा प्रदान की गई है। एलआईसी अधिनियम निगम को हस्तांतरित संपत्ति को रोकने या उसका दुरुपयोग करने पर दंड लगाता है। अपराधी को एक वर्ष तक का कारावास, एक हजार रुपये तक का जुर्माना या दोनों सजाएं हो सकती हैं। निगम को अधिनियम के तहत की गई कार्रवाइयों के लिए संरक्षण प्राप्त है। आईएफसीआई अधिनियम, निगम को सुरक्षा के लिए दिए गए दस्तावेजों में गलत विवरण देने पर दंड का प्रावधान करता है। अपराधियों को दो वर्ष तक का कारावास, दो हजार रुपए तक का जुर्माना अथवा दोनों सजाएं हो सकती हैं। यह सूचीपत्र (प्रॉस्पेक्टस) या विज्ञापनों में निगम के नाम के अनधिकृत उपयोग पर भी प्रतिबंध लगाता है। अपराधियों को छह महीने तक का कारावास, एक हजार रुपये तक का जुर्माना या दोनों सजाएं हो सकती हैं। निगम को अधिनियम के तहत की गई कार्रवाइयों से संरक्षण प्राप्त है। ये विशेषाधिकार और सुरक्षा उन कंपनियों को नहीं दी जाती जो कंपनी अधिनियम, 1956 के तहत निगमित होती हैं।
इसके परिणामस्वरूप माननीय सर्वोच्च न्यायालय इस निर्णय पर पहुंचा कि तेल एवं प्राकृतिक गैस आयोग, जीवन बीमा निगम और औद्योगिक वित्त निगम द्वारा बनाए गए नियम और विनियम कानून के समान हैं। इसके अलावा, इस बात पर भी कोई सवाल नहीं है कि क्या ये निगम संविधान के ‘अनुच्छेद 12’ के तहत प्राधिकारी हैं।
अंतिम निर्णय
न्यायालय ने कहा कि तेल एवं प्राकृतिक गैस आयोग, जीवन बीमा निगम और औद्योगिक वित्त निगम द्वारा बनाए गए नियम और विनियम कानून के समान हैं। निकायों का वैधानिक दर्जा कर्मचारियों को भी प्राप्त है और वे कर्मचारी घोषित किये जाने के हकदार हैं, विशेषकर यदि उनका निष्कासन या बर्खास्तगी वैधानिक प्रावधानों का उल्लंघन है। संविधान के अनुच्छेद 12 के तहत वैधानिक निकाय राज्य माने गए।
निर्णय के पीछे का तर्क
वर्तमान मामले में माननीय सर्वोच्च न्यायालय द्वारा दिया गया निर्णय तेल एवं प्राकृतिक गैस आयोग (ओएनजीसी), भारतीय जीवन बीमा निगम (एलआईसी) और औद्योगिक वित्त निगम (आईएफसीआई) की नियम एवं विनियम बनाने की शक्तियों से संबंधित है। इसने भारतीय संविधान के अनुच्छेद 12 के तहत इन निगमों की ‘प्राधिकरण’ के रूप में स्थिति पर भी विचार-विमर्श किया है। निर्णय के पीछे के तर्क पर चर्चा की गई है।
निगमों द्वारा तैयार किये गए नियमों को कानून का बल माना गया। ये विनियमन, विधान के तहत दी गई शक्तियों के अनुक्रम में बनाए गए थे। ये महज कर्मचारी और नियोक्ता के बीच संविदात्मक समझौते नहीं हैं। ये आदेश प्राधिकारियों और जनता दोनों पर बाध्यकारी हैं। निगम कानून के तहत उन्हें दी गई शक्ति का अतिक्रमण नहीं कर सकते। इन निगमों के कर्मचारियों को उनके रोजगार को नियंत्रित करने वाले वैधानिक प्रावधानों के अंतर्गत संरक्षण प्राप्त है। यदि उन्हें वैधानिक प्रावधानों का अनुपालन किए बिना बर्खास्त किया गया है, तो बर्खास्तगी अवैध हो सकती है।
भारतीय संविधान के अनुच्छेद 12 में ‘राज्य’ शब्द को परिभाषित करते हुए कहा गया है कि इसमें भारत के भीतर विधान द्वारा बनाए गए प्राधिकारी शामिल हैं। इन प्राधिकरणों को राज्य के रूप में वर्गीकृत करने के लिए कुछ हद तक सरकारी नियंत्रण भी होना चाहिए। यह निर्धारित करने के लिए कि क्या ओएनजीसी, एलआईसी और आईएफसीआई जैसे निकाय इस परिभाषा के अंतर्गत आते हैं, अदालत ने इन निकायों की प्रकृति और कार्यप्रणाली की जांच की। यह निर्धारित किया गया कि ये निकाय अनुच्छेद 12 के तहत ‘राज्य’ की परिभाषा के अंतर्गत आते हैं क्योंकि उनके कामकाज पर सरकार का पर्याप्त नियंत्रण है। सरकार के पास खातों का लेखा-परीक्षण करने, नियम बनाने और आवश्यकता पड़ने पर निकायों को भंग करने की व्यापक शक्तियां हैं। इसके अलावा, वे एक विधान द्वारा स्थापित होते हैं और कंपनी अधिनियम के तहत स्थापित कंपनियों से अलग होते हैं। ये निकाय सार्वजनिक हित और कल्याण को बढ़ावा देने में महत्वपूर्ण भूमिका निभाते हैं। इसके अलावा, उनके वाणिज्यिक कार्य अक्सर सरकारी कार्यों से जुड़े होते हैं।
सुखदेव सिंह बनाम भगतराम सरदार (1975) का आलोचनात्मक विश्लेषण
सर्वोच्च न्यायालय ने संविधान के अनुच्छेद 12 के तहत सरकार और लागू वैधानिक प्रावधानों पर पर्याप्त नियंत्रण रखने वाले सार्वजनिक क्षेत्र के उद्यमों की स्थिति को ‘राज्य’ के रूप में स्पष्ट किया। इससे इन निकायों पर अधिक जिम्मेदारी आ जाती है, क्योंकि वे सार्वजनिक कार्य करते हैं, तथा नियोक्ता-कर्मचारी संबंध महज एक निजी अनुबंध नहीं होते। वैधानिक प्रावधानों के अंतर्गत अधिकार और कर्तव्य कर्मचारी और नियोक्ता दोनों पर बाध्यकारी हो जाते हैं। वैधानिक प्रावधानों का पालन न करने पर कानून के प्रावधानों के तहत कार्रवाई की जा सकती है। इससे पता चलता है कि ये निकाय सार्वजनिक सेवा और कल्याण में महत्वपूर्ण भूमिका निभाते हैं। वे सार्वजनिक हित से जुड़े सामाजिक-आर्थिक उद्देश्यों को बढ़ावा देने में भी महत्वपूर्ण हैं। न्यायपालिका, एक बार फिर, न्यायिक अखंडता और इन महत्वपूर्ण संस्थाओं को नियंत्रित करने वाले संवैधानिक सिद्धांतों को बनाए रखने में महत्वपूर्ण भूमिका निभाती है।
निष्कर्ष
हम अक्सर सुनते हैं, “पीएसयू में नौकरी सरकारी नौकरी की तरह होती है।” वर्तमान मामले में सर्वोच्च न्यायालय का निर्णय सार्वजनिक क्षेत्र के उपक्रमों के सरकार जैसे चरित्र की पुनः पुष्टि करता है। सार्वजनिक क्षेत्र के उपक्रम के कर्मचारी को मिलने वाली नौकरी की सुरक्षा, नियमित कर्मचारी की तुलना में कहीं अधिक होती है। अपील के आधार व्यापक हैं, और प्राकृतिक न्याय के सिद्धांतों का अनिवार्यतः पालन किया जाना चाहिए। यदि नियमों के उल्लंघन में या प्राकृतिक न्याय के सिद्धांतों के विरुद्ध बर्खास्तगी की जाती है, तो उसे अस्वीकार किया जा सकता है और कर्मचारी को बहाल किया जा सकता है। भारत में किसी कानून के तहत स्थापित निगम राष्ट्रीय उद्देश्यों की पूर्ति तथा लोक कल्याण में प्रमुख भूमिका निभाते हैं। यह निर्णय भारतीय विधिक न्यायशास्त्र में भी महत्वपूर्ण भूमिका निभाता है, क्योंकि यह भारतीय संविधान के अनुच्छेद 12 के तहत ऐसे निकायों की प्रकृति को स्पष्ट करता है तथा यह सुनिश्चित करता है कि ऐसे संगठनों के विरुद्ध मौलिक अधिकार भी लागू किए जा सकें।
अक्सर पूछे जाने वाले प्रश्न (एफएक्यू)
क्या भारत प्रत्यायोजित विधान का पालन करता है?
हां, भारत विश्व का सबसे बड़ा लोकतंत्र है और इसके सुचारू संचालन के लिए कानून का हस्तांतरण आवश्यक है। साइबर कानून, आपराधिक कानून, सोशल मीडिया विनियमन आदि सहित विभिन्न क्षेत्रों के लिए कानून, नियम, विनियम आदि बनाए जाने होंगे। विधायिका अकेले इस कार्य को नहीं कर सकती है और कानूनों को बदलते समय के साथ तालमेल बनाए रखने के लिए उन्हें अधिकार सौंपना आवश्यक है।
प्रत्यायोजित विधान के लिए तीन गुना औचित्य क्या है?
- संसद के पास समय सीमित होता है, तथा प्रतिनिधिमण्डल से कार्यकुशलता बढ़ती है।
- विषय तकनीकी हो सकता है और इसके लिए विशेषज्ञ परामर्श की आवश्यकता हो सकती है।
- इसमें लचीलेपन की आवश्यकता है, क्योंकि कुछ कठिनाइयां तो कानून के लागू होने के बाद ही पता चलती हैं।
सार्वजनिक क्षेत्र के उपक्रम (पीएसयू) और सार्वजनिक क्षेत्र के उद्यम (पीएसई) क्या हैं?
किसी उद्यम या उपक्रम को सार्वजनिक क्षेत्र के रूप में वर्गीकृत करने के लिए, 51 प्रतिशत या उससे अधिक शेयर पूंजी भारत सरकार या राज्य सरकारों या कई सार्वजनिक क्षेत्र के उद्यमों के बीच संयुक्त उद्यम के पास होनी चाहिए।
संदर्भ
