यह लेख विवेकानंद इंस्टीट्यूट ऑफ प्रोफेशनल स्टडीज की Ms. Soumya Jain के द्वारा लिखा गया है। यह लेख मावलंकर के शासन का विस्तार से अध्ययन करता है और वर्तमान राजनीतिक क्षेत्र में इसकी उपयोग का अध्ययन करता है। इस लेख का अनुवाद Sakshi Gupta के द्वारा किया गया है।
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परिचय (इंट्रोडक्शन)
लंबे समय से, भारत ने राजनीतिक क्षेत्र में विपक्ष के नेता की स्थिति और महत्व को मान्यता दी है। मुख्य संसदीय पदाधिकारियों (मेन पार्लियामेंट्री फंक्शनरीज) में से एक के रूप में विपक्ष के नेता द्वारा निभाई गई भूमिका को देखते हुए, यह विधायिका (लेजिस्लेचर) के कामकाज में बहुत प्रासंगिकता (रेलेवंस) रखता है। हालांकि विपक्ष के नेता द्वारा निभाई गई भूमिका को किसी भी नियम के तहत मान्यता नहीं दी गई है, लेकिन लोकतांत्रिक समाज (डेमोक्रेटिक सोसाइटी) की स्थापना में उनके योगदान को किसी भी परिस्थिति में कम करके नहीं आंका जा सकता है। हाल की घटनाओं में यह देखा गया कि एक ही राजनीतिक दल ने व्यापक बहुमत के साथ सरकार बनाई, जिसमें विपक्ष के लिए अपना नेता चुनने की कोई गुंजाइश नहीं थी। विपक्ष के नेता की नियुक्ति के लिए मानदंड (क्राइटेरिया) स्थापित करने के लिए अध्यक्ष (स्पीकर) द्वारा संसदीय दल या समूह को मान्यता देने की दलीलों के संबंध में विभिन्न तर्क दिए गए हैं।
मावलंकर नियम
लोकसभा के पहले अध्यक्ष श्रीमान गणेश वासुदेव मावलंकर ने राजनीतिक क्षेत्र में संसदीय दल या समूह को मान्यता देने के लिए आवश्यकताओं को तैयार करने का प्रयास किया। उन्होंने “लोक सभा में प्रक्रिया और कार्य संचालन के नियम” के नियम 389 के तहत निर्देश जारी किए। अध्यक्ष द्वारा बताए गए व्यापक निर्देशों में, निर्देश 120 और 121 “संसदीय दलों और समूहों की मान्यता” से संबंधित हैं।
निर्देश 120 के अनुसार, अध्यक्ष को व्यक्तियों के किसी भी संघ (एसोसिएशन) को संसदीय दल या समूह के रूप में स्वीकार करने की शक्ति प्रदान की गई है और यह निर्णय अंतिम और सभी दलों के लिए बाध्यकारी (बाइंडिग) होगा। जहां तक संबंध है, निर्देश 121 उन शर्तों को निर्धारित करता है जिन्हें संसदीय दल के रूप में किसी समूह को मंजूरी देने से पहले अध्यक्ष को समझना होता है। निर्देश 121(1)(c) के अनुसार, सदस्यों के एक संघ को संसदीय दल के रूप में माना जाने के लिए, आवश्यकताओं में से एक की संख्या सदन में बैठक के गठन के लिए निर्धारित गणपूर्ति के बराबर होनी चाहिए। कोरम सदन के कुल सदस्यों की संख्या का 10% का दसवां हिस्सा होना चाहिए। इसलिए, लोकसभा की वर्तमान संख्या के अनुसार, अध्यक्ष द्वारा इसे एक पार्टी के रूप में मान्यता देने के लिए एक संघ में कम से कम 55 सदस्य होने चाहिए।
संसदीय दल का दर्जा प्राप्त करने के लिए किसी दल के लिए दसवें सदस्य संख्या की शर्त की स्थापना के समय से ही बहस चल रही है। विभिन्न अधिनियमों और अनुसूचियों (शेड्यूल) ने इसके लिए शर्तों को परिभाषित करने का प्रयास किया है, लेकिन आज तक ऐसा कोई स्पष्टीकरण नहीं दिया गया है।
इतिहास और उत्पत्ति
देश के इतिहास में उतरते हुए, भारत वर्ष 1969 तक विपक्ष के किसी भी नेता के बिना था। पहले तीन लोकसभा चुनावों में भारतीय राष्ट्रीय कांग्रेस के लिए उल्लेखनीय जीत देखी गई, जिससे विपक्षी दलों के लिए 10% के मानदंड तक पहुंचने के लिए कोई शून्य नहीं रह गया। एक संघ को संसदीय दल के रूप में मान्यता देने के लिए मावलंकर के 10% नियम के कारण बहुप्रतीक्षित (मच अवेटेड) बहस छिड़ गई।
भारत के संविधान के आर्टिकल 118 के अनुसार, विधायिका से संबंधित प्रक्रिया के नियम जो संविधान के प्रारंभ होने से पहले लागू थे, संविधान की स्थापना के बाद लागू होंगे और इसे अध्यक्ष द्वारा लाए गए समय पर संशोधनों (मोडिफिकेशन) के अधीन किया जा सकता है। संविधान सभा (विधायी) प्रक्रिया और कार्य संचालन के नियम भारत के संविधान के प्रारंभ से ठीक पहले लागू थे और इसे संशोधित किया गया और लोकसभा के अध्यक्ष द्वारा अपनाया गया और “प्रक्रिया और आचरण के नियम” शीर्षक के तहत प्रकाशित हुआ। 17 अप्रैल, 1952 को भारत के राजपत्र में “हाउस ऑफ द पीपल ” के नियम 389 के तहत आवश्यकता पड़ने पर संशोधित किया जा सकता है। पहले अध्यक्ष, जी.वी. मावलंकर ने उक्त नियमों के तहत कुछ निर्देश लाने की मांग की। 10% के मानदंड को तब पेश किया गया था जिसे मावलंकर नियम के रूप में जाना जाने लगा। इस नियम को बड़े पैमाने पर राजनीतिक दलों द्वारा स्वीकार किया गया था और अध्यक्ष द्वारा जारी निर्देशों के माध्यम से लिखित रूप में लाया गया था। इस संबंध में एक निवेदन भी किया गया था कि निर्देश वैधानिक प्रावधानों (स्टेच्यूटरी प्रोविजन) की प्रकृति में हैं और इसका अपना प्रभाव है।
इस पद को 1977 में विपक्ष के नेता के वेतन और भत्ते अधिनियम (सैलरी एंड अलाउंस ऑफ़ लीडर ऑफ़ अपोजिशन एक्ट) की शुरुआत के साथ वैधानिक मान्यता प्रदान की गई थी। इस अधिनियम की धारा 2 ने “विपक्ष के नेता” शब्द को परिभाषित किया है। इस खंड के तहत यह देखा जा सकता है कि विपक्ष का नेता संसद का सदस्य होता है जिसे उस विपक्षी दल के नेता के रूप में चुना गया है जिसके पास सबसे बड़ी संख्या है। यह लोक सभा के अध्यक्ष द्वारा दी गई मान्यता की जांच के अधीन है। इसे अक्सर मावलंकर के 10% मानदंड द्वारा लिखित दिशा के विपरीत देखा जाता था।
इसके अलावा, संसद (सुविधा) अधिनियम, 1998 में मान्यता प्राप्त दलों और समूहों के नेता और मुख्य सचेतक यह भी परिभाषित करते हैं कि एक मान्यता प्राप्त पार्टी का गठन क्या होगा। उक्त अधिनियम की धारा 2 के अनुसार, एक मान्यता प्राप्त पार्टी वह पार्टी होती है जिसके पास सदन में (लोकसभा के संबंध में) कम से कम 55 सदस्य होते हैं और परिषद में कम से कम 25 सदस्य होते हैं (राज्यसभा के मामले में))। अधिनियम आगे निर्दिष्ट करता है कि विपक्ष के नेता की परिभाषा 1977 के अधिनियम के साथ संरेखित (एलिग्न) होती है।
नियम का महत्व
पार्टियों के गुणन (मल्टीप्लिकेशन) को कम करने और अलग-अलग समूहों के विकास को कम करने के लिए मावलंकर नियम अस्तित्व में आया। विपक्ष बनाने के लिए राजनीतिक दलों की मान्यता दिशाओं में सन्निहित (एम्बोडिएड) थी। इस नियम ने लोकसभा में अपने संसदीय कार्य के लिए विपक्षी दल के महत्व को सही ढंग से स्वीकार किया। विपक्षी दल द्वारा निभाई गई दो प्रमुख भूमिकाओं में शामिल हैं; सरकार की नीतियों पर रचनात्मक (कंस्ट्रक्टिव) आलोचना (क्रिटिसिज्म) प्रदान करना और एक वैकल्पिक (अलटरनेट) सरकार बनाना। लोकतंत्र की सफलता और अस्तित्व के लिए, एक प्रभावी विपक्ष एक स्पष्ट अनिवार्यता है। इसलिए, यदि विपक्ष अनुपस्थित है, तो उसे वही बनाना चाहिए। विपक्ष सत्ता में सरकार को कानून के शासन के भीतर सुरक्षा, विकास और सुशासन सुनिश्चित करने के लिए दृढ़ निर्णय लेने में सक्षम एक मजबूत नेता के साथ एक स्थिर सरकार प्रदान करने के लिए मजबूर करता है। गैर-प्रमुख दलों के हितों को ध्यान में रखते हुए, विपक्षी दल और उसके नेता की भूमिका को समझना उचित है।
मावलंकर का मत था कि लोकतंत्र कभी भी उचित तर्ज पर विकसित नहीं होगा जब तक कि पार्टियों की सबसे कम संख्या न हो, संभवत: दो से अधिक प्रमुख दल नहीं हैं, जो सरकार और विपक्ष के रूप में एक दूसरे को लगभग संतुलित कर सकते हैं।
इसके अलावा, विपक्ष के नेता कई चयन समितियों (सलेक्शन कमिटी) में महत्वपूर्ण भूमिका निभाते हैं। केंद्रीय सतर्कता आयोग अधिनियम, 2003, सूचना का अधिकार अधिनियम, 2005, मानवाधिकार संरक्षण अधिनियम, 1993 और लोकपाल और लोकायुक्त अधिनियम, 2013 विपक्ष के नेताओं को उनकी संबंधित चयन समितियों में सदस्यता प्रदान करते हैं। उक्त विधानों में, सीवीसी अधिनियम और आरटीआई अधिनियम विपक्षी दल के नेता की अनुपस्थिति में एकल सबसे बड़े समूह के नेता की सदस्यता प्रदान करता है।
जबकि विपक्ष राजनीतिक क्षेत्र में इतनी व्यापक भूमिका निभाता है, एक पार्टी को विपक्षी दल के रूप में माना जाने के लिए नियम निर्धारित करना और भी महत्वपूर्ण हो जाता है।
वर्तमान समय में नियम की उपयोगिता
भारत में ऐसे कई उदाहरण हैं, जहां राजनीतिक दल विपक्षी दल बनाने के लिए आवश्यक कोरम तक पहुंचने में विफल रहे। 1980 में, जब सुश्री इंदिरा गांधी को सत्ता सौंपी गई, मुख्य विपक्षी जनता पार्टी 10% मानदंड हासिल नहीं कर सकी। बाद में, राजीव गांधी की सरकार ने पी. उपेंद्र को विपक्ष के नेता के रूप में मान्यता दी, भले ही तेलुगु देशम पार्टी (टीडीपी) मानदंडों तक पहुंचने में विफल रही। वास्तव में, 1968 के आसपास 20 से अधिक वर्षों तक, विपक्ष का कोई आधिकारिक रूप से मान्यता प्राप्त नेता नहीं था क्योंकि किसी भी विपक्षी दल को 55 सीटें भी नहीं मिलती थीं और भारतीय राष्ट्रीय कांग्रेस के पास स्पष्ट और आरामदायक बहुमत की स्थिति हुआ करती थी।
सुप्रीम कोर्ट ने 2014 में मावलंकर के 10% नियम को रद्द करने की याचिका को खारिज कर दिया था। 16वीं लोकसभा के चुनावों में जब भाजपा सरकार ने भारी बहुमत के साथ सत्ता की मांग की, तो भारतीय राष्ट्रीय कांग्रेस 10% आवश्यकता के साथ विपक्ष भी नहीं बना सकी। जबकि वर्तमान स्थिति में मावलनाकर के शासन की उपयोगिता के बारे में गरमागरम बहसें हुईं, भारत के मुख्य न्यायाधीश आरएम लोढ़ा की अगुवाई वाली बेंच ने इस आधार पर याचिका को खारिज कर दिया कि सदन में सत्तारूढ़ अध्यक्ष न्यायिक समीक्षा के लिए उत्तरदायी नहीं है।
हाल ही मे देवव्रत सैकिया बनाम माननीय अध्यक्ष (2021) के मामले में, गौहाटी उच्च न्यायालय ने मावलंकर के 10% नियम के संबंध में विपक्षी दल की मान्यता के प्रश्न को निपटाया। असम विधान सभा में प्रक्रिया और कार्य संचालन के नियमों के नियम 2 (पी) के तहत ‘विपक्ष के नेता’ की व्याख्या करते हुए और असम विधान सभा अधिनियम, 1978 में विपक्ष के नेता के वेतन और भत्ते की धारा 2 की व्याख्या करते हुए, अदालत ने कहा कि विपक्ष में सबसे बड़ी मान्यता प्राप्त पार्टी के नेता या सदन में विपक्ष में पार्टी के नेता के पास सबसे बड़ी संख्या वाली पार्टी के नेता को भी माननीय अध्यक्ष द्वारा मान्यता दी जानी चाहिए। इस प्रकार, मावलंकर शासन ने मांगे गए निर्णय में अपनी स्थिति पाई। आगे यह माना गया कि किसी सदन के सदस्यों के एक संघ को एक विधायक दल के रूप में मान्यता देने की प्रक्रिया या अन्यथा भारत के चुनाव आयोग के अधिकार क्षेत्र में नहीं है, लेकिन नियमों के तहत, यह विधानसभा अध्यक्ष के अधिकार क्षेत्र में है।
नियम की आलोचना
इसकी उपयोगिता के लिए नियम को बार-बार बरकरार रखा गया है। लेकिन इसे अपनी संस्था से संबंधित विभिन्न आलोचनाओं का भी सामना करना पड़ा है। बड़े पैमाने पर तर्क दिया गया था कि मावलंकर शासन सही आदेश नहीं था क्योंकि इसे अधिसूचित (नोटिफाइड) और राजपत्रित (गैजेटेड) नहीं किया गया था। इसे संसद में विपक्ष के नेताओं के वेतन और भत्ते अधिनियम, 1977 की धारा 2 के तहत दी गई परिभाषा के अनुसार पढ़ा जाना चाहिए।
यह देखा गया है कि संसद ने विपक्ष के नेता की अनुपस्थिति की स्थिति को मान्यता दी है और इसलिए कोई निष्कर्ष नहीं निकाला जा सकता है कि एक सबसे बड़े समूह के नेता को विपक्ष का नेता बनना चाहिए।
इसके अलावा, संविधान की दसवीं अनुसूची में दलबदल विरोधी कानून के निर्माण के साथ, विधायिका में राजनीतिक दलों को मान्यता देने की व्यवस्था समाप्त हो गई। यह एक विधायक दल बनाने के लिए एक सदस्य को भी मानता था। संवैधानिक प्रावधान किसी भी ‘दिशा’ को खत्म कर देगा, और यह बहस का विषय है कि क्या ‘पार्टी’ या ‘ग्रुप’ की मान्यता पर अध्यक्ष का निर्णय अब 10 प्रतिशत मानदंड पर निर्भर हो सकता है।
इस तरह की आलोचनाओं ने मावलंकर द्वारा उठाए गए रुख पर सवाल उठाया है और संसदीय दल का दर्जा देने से निपटने के दौरान अस्पष्टता का माहौल बनाया है।
निष्कर्ष (कंक्लूज़न)
इस बात से इनकार नहीं किया जा सकता है कि विपक्षी दल और विपक्ष के नेता लोकतंत्र में एक अनिवार्य भूमिका निभाते हैं और इसकी अनुपस्थिति इसके सार को बाधित कर सकती है। इसलिए यह सुनिश्चित किया जाना चाहिए कि एक मेहनती और प्रभावी विपक्षी दल का चुनाव किया जाए। किसी पार्टी को विपक्षी दल के रूप में मान्यता देने की प्रक्रिया के सुचारू संचालन के लिए, कानून अपने रुख में स्पष्ट होना चाहिए और इस संबंध में मान्यता प्राप्त निर्देशों की गणना करना चाहिए। किसी मान्यता प्राप्त पार्टी की परिभाषा में कोई अस्पष्टता नहीं होनी चाहिए। चूंकि संसद के आंतरिक मामले सर्वोच्च न्यायालय के दायरे से बाहर हैं, इसलिए संसद का यह कर्तव्य है कि वह दिशानिर्देश तैयार करे जो एक मान्यता प्राप्त पार्टी के रूप में उनकी स्थिति को नियंत्रित करेगा।
संदर्भ (रेफरेंसेस)
- https://www.deccanherald.com/content/424427/sc-refuses-quash-10-pc.html
- https://clsnluo.com/2019/08/14/the-mavalankar-rule-the-selection-of-the-leader-of-opposition/#_edn
